十年磨一剑的《广东省环境保护条例》

沈立

新《条例》在修订过程中经历了三次审议，与一般地方性法规“两审”而过的情况不同。

2005年1月，在广东省第十届人大常委会第十三次会议中审议通过的《广东省环境保护条例》（以下简称“旧《条例》”）正式实施。作为环境保护的地方性综合法规，旧《条例》在环境监管、生态保护、污染防治等方面一度走在全国的前列。

十年春秋，社会经济发展为环境保护工作带来新的挑战，随着今年1月1日新《环境保护法》正式实施，广东曾引以为傲，被全国多个省份借鉴学习的地方性环保法规已无法与新环保法达成一致，有效衔接。

面对现实的需要，新《广东省环境保护条例》（以下简称“新《条例》”）几经修订终于在2015年1月以全新的面貌亮相，“精雕细琢，与时俱进”是它不变的标签。

历史的必然选择

作为改革开放的前沿，广东经济起飞早、发展快，环境污染问题也早遭遇、早应对。早在1999年，广东就率先筹划制定省级环保法规。经过5年的反复论证，旧《条例》 通过省人大的审议，于2005年1月1日起正式实施。旧《条例》针对当时广东环保的特点，对环境保护规划、污染物集中处理、生态环境保护分别进行专章规定，被环保专家和媒体誉为“国内少见甚至是首创的地方环保法规”，引起巨大反响。

然而，进入新世纪以来，广东经济的提速发展和环保意识的加速觉醒都比预料中来得更快、更猛。环境信用评价、污染物总量减排等一大批实践证明在广东行之有效的政策，都正等待着被提升到法律层面。“2004年通过的《条例》，在生态保护、经济项目管理、污染防护等方面，如排污许可证的管理制度、污染集中处理的相关规定等，当时都走在全国的前列，具有一定的前瞻性。”广东省环境保护厅法规处负责新《条例》审批相关工作的邹宇如是说：“修订新《条例》时，建立如排污权交易、绿色信贷、企业环保诚信等体系的呼声不断，但污染治理市场化毕竟是一种新型事物，急需法律法规层面作出规范和推动。”

2011年，广东省十一届人大四次会议“1号议案”建议修订旧《条例》，并获得广泛共鸣。2012年，广东省委省政府出台的《关于进一步加强环境保护推进生态文明建设的决定》中，更是明确要求“抓紧修订《广东省环境保护条例》”。

随着国家对《环境保护法》的修订加速，特别是新环保法颁布后，旧《条例》的修订工作走上了快车道。这源于在新环保法背景下，旧《条例》中的一些规定，与上位法已无法对接，部分条文或多或少存在与上位法冲突的情况。

“在广东地区，公民的法制意识普遍比较强，地方环保部门如果在执法时缺乏依据，随时可能被企业告上法庭，甚至明知对方存在违法排污行为，却由于缺乏相关法律依据支撑，输掉官司的情况也会发生。”邹宇说：“条例的修订可谓迫在眉睫。”

新环保法成为升级的契机

事实上，早在2012年，带着万千期望，新《条例》的修订草案迅速获得广东省政府常务会议审议通过，广东省人大随即组织密集的调研、座谈、评估，新《条例》完成修订并颁布仿佛近在眼前。

但随后传来消息：“由于全国人大正在修订环境保护法，待环境保护法修改颁布后再适时安排环境保护条例继续审议”，这使已经完成一审的新《条例》修订不得不按下了“暂停键”。

“当初广东考虑的只是修订自己的环保条例。但新环保法的即将到来为新《条例》带来了变数，广东开始讨论是否该把即将出台的新《条例》‘回炉重做 ，改为针对新环保法的实施细则。” 邹宇介绍道，作为全国经济、法治的排头兵，环保法中不少条款来源于广东的建议和经验。

2014年3月，新环保法正式实施后，迟到了两年的新《条例》终于得以重新启动，修订草案作出大量修改，新增了依法查封、扣押排污者违法排放污染物的设施等8条监管责任规定。

记者翻阅资料时发现，与环保部针对新环保法实施配套出台的《环境保护按日连续处罚暂行办法》相比，广东最终通过的新《条例》根据新环保法的相关规定作出进一步的细化，更详细、更严格。

“这与《环境保护按日连续处罚暂行办法》中只规定违法排污可按日计罚的条文相比，显然力度更大。”邹宇告诉记者，备受瞩目的按日计罚条款中，除了违法排污外，企事业单位和其他生产经营者未经批准擅自拆除、闲置防止污染设施的，或重点排污单位不如实公开环境信息等行为，也可实施按日计罚。

对此记者从广东省环境保护厅了解到，按日计罚相关条款在修订过程中曾备受争议，核心问题在于自由裁量权过大。以“不如实公开环境信息”这一条为例，如何定义企业是否如实公开了环境信息？“每一分每一秒均保持环境信息的及时更新并公开对于不少企业来说都有相当的难度。” 邹宇分析道。

此外，按日计罚条款中的第六项就规定：“法律法规规定的其他行为”，同样在按日计罚的范围内。“处罚力度及范围的大幅增加，对于基层的执法人员来说是一个考验，除了要求其具备更高的环保法律知识，还涉及到执法权力过大的问题。”邹宇说，因此在《条例》修订过程中，这部分规定曾多次被提出取消。但考虑到国内严峻的环境形势和环保执法普遍艰难等情况，最终才得以被保留。

千锤百炼的粤环保条例

新鲜出炉的新《条例》不仅结合广东实际进行了创新，比如实施双罚制、设置跨区域审批机构、增加按日计罚的种类等等。而且修订过程也充满了广东特色，如法规多元起草机制、重要条文单独表决等等。

新《条例》修订的成绩背后，是各级人大、人民政府、环保以及其他相关部门智慧与汗水的汇聚，是无数个日以继夜的激烈交锋。

“为一部地方性法规中的其中一条单独进行表决，这在全国范围内还是第一次。”邹宇表示。

“赞成54人，弃权8人，赞成人数已超过常委会组成人员半数，通过！”2015年，新环保法实施伊始，广东省十二届人大常委会第十三次会议单独对新《条例（修订草案表决稿）》中的第十九条：建立与行政区划适当分离的环境资源案件管辖制度及跨行政区划的环境资源审判机构，进行了单独表决。该条款通过后，新《条例》也随后被表决通过。

至此，“十二五”规划的收官之年，新《条例》终于瓜熟蒂落。

从广东省人大立项，广东省环境保护厅调研、起草，到征求21个地级市和省直各部门的意见，再到省府相关部门再次征求意见并在常务会议上通过，然后送人大讨论……每一次的审议都经过复杂而严谨的程序。而据了解，新《条例》在修订过程中经历了三次审议，这与一般地方性法规“两审”而过的情况不同。

“经济政策的章节是新《条例》的一个亮点，同时也是审议过程中争议最多的条款之一。”广东省环境保护厅法规处处长卢洁芬介绍说，以其中关于环境污染责任险的条款为例，从一审到三审，被多次提出删除，又保留，其原因是缺乏上位法的支持。在没有国规国法的前提下，地方性法规是不能强制企业购买的。因此，最后还是决定从建立、完善机制入手，以鼓励参与为主，希望能起到推动作用。

对此，卢洁芬指出，尽管目前来看，新《条例》中经济政策的章节还缺乏上位法的依据，但从国家当下的大趋势来看，经济政策章节的相关条款都具有一定的前瞻性。假以时日国家出台相关的法律时，经济政策章节中的条款就能马上生效，因此是走在了时代的前面。