美国农业如何“补”？

尹凝瑶

美国是当今世界最重要的农产品生产和贸易大国，农产品种类丰富，品质上乘。2013年美国农产品出口总额达创纪录的1409亿美元，约占全球1/6左右。支持农业生产是美国的一项基本国策，美国国会每5年左右会制定一个农业法案，详细阐述对农业生产的补贴政策。所谓农业补贴，是指一国政府对本国农业的支持与保护政策体系，主要对农业生产、流通和贸易等进行的转移支付。

2014年前的双管齐下

美国从1933年开始使用农产品补贴工具，80多年来农业补贴政策不断演化，一方面绕过WTO规则，另一方面平衡国内外价格关系，保证美国农产品在国际贸易中的价格优势最大化。

在美国，政府补贴分为直接补贴和间接补贴两种形式，直接补贴是根据农民种植农作物种类与面积直接给予少量现金补贴，间接补贴是提供农业保险补贴和低息农业贷款。

美国农业直接补贴由联邦政府农业部内设的农场服务局负责发放。农场服务局艾奥瓦州办事处主任约翰·惠特克介绍，直接补贴主要有两个项目，一是直接与反周期支付项目，二是水土保持项目。

直接与反周期支付项目是美国为鼓励农民种粮而设的项目，对种植大豆和玉米等粮食作物的农民提供现金补贴，分为直接支付和反周期支付两部分。直接支付的补贴额非常有限，比如当前玉米补贴每蒲式耳0.28美元，大豆补贴每蒲式耳0.44美元，2011年美国联邦政府共支付直接补贴41.8亿美元。反周期支付则只在市场价格低于过去5年平均水平的大概一半之后才会启动，以保证一旦粮价意外大跌，农民仍可获得预期收入的50%，以便继续生产和生活。

水土保持项目是美国为保护农村环境而设的项目。农民拥有的土地如属环境敏感地区，比如湿地或动物栖息地，政府希望与农民签订一个10年租地合同，暂停该地区农业生产，同时也会提供部分改善当地环境的资金。农民可以自愿决定是否参加这个项目，租金由双方商定。2011年美国联邦政府水土保持项目开支达18.6亿美元。

政府间接补贴包括低息农业贷款和农业保险补贴项目。

低息农业贷款的核心原则是帮助创业农民或弱势农民从事农业生产，这个群体往往很难获得商业贷款，政府提供的低息农业贷款主要用于填补商业银行在这块市场的空白。

低息农业贷款也由农场服务局负责，包括直接贷款项目和贷款担保项目两种形式。直接贷款的资金来源于国会拨款，利率一般低于商业贷款，随市场行情波动。贷款担保项目的资金和服务由商业银行系统提供，利率则由借款人与商业银行机构商定，农场服务局为贷款提供担保。

对于突发重大自然灾害，农场服务局还提供低息紧急贷款，申请人受损必须超过往年利润的30%。根据美国农业部经济研究所的研究报告，农场服务局提供的贷款仅占农业信贷市场份额的2.5%，而商业银行占据美国农业信贷市场份额的43.9%，农业合作社占41.4%。

美国农业保险由农业部风险管理局负责，农民自愿参与，联邦政府为参保农民提供保费补贴，但保险业务由私人商业保险公司承担。2011年，美国联邦农作物保险项目为农民提供了2007万份保单，补贴成本高达68亿美元。

位于美国中西部的艾奥瓦州农业部长比尔·诺西介绍，农业保险是保障农业生产的最主要措施，也是政府农业扶持政策的核心。在艾奥瓦州经营着3500英亩农场的斯科特·洛维特也指出，如今政府直接补贴占收入不到5%，与之相比农业保险的作用更为关键。

美国联邦政府对农业保险的补贴主要分两部分：一是保费补贴，一是业务费用补贴。

在保费补贴方面，补贴比例与所保产出比重呈反比关系。具体而言，导致产出低于50%的巨灾保险保费由联邦政府100%补贴，此后随着农民选择的产出保险范围提高，联邦政府的补贴比例也逐渐下降。

在业务费用补贴方面，美国联邦农作物保险公司向承办联邦农作物保险项目的私营保险公司提供一定比例的管理与运营费用补贴。此外，美国还为私人农业保险公司提供三方面政策支持：一是通过联邦农作物保险公司向私人保险公司提供再保险;二是联邦政府、州政府及其他地方政府对农业保险免征一切税赋;三是联邦政府通过法律鼓励各州政府提供保费补贴，以进一步减轻农民负担，提高农业保险吸引力。

2014年新农业法案的改革

由于联合国和世贸组织对美国农业补贴的异议态度，认为违背公平贸易的基本原则，抑制发展中国家的农业发展与产业升级，受到它国起诉。同时基于美国国内财政赤字的压力，也迫使美国农业补贴政策朝WTO规则的方向调整。

经二百余次修订，终于2014年2月达成一致。由奥巴马总统签署了《2014年农业法案》（Agriculture Act of 2014），时效2014至2018财年。法案旨在削减预算，使农业走向市场化;加大风险管理，注重农业的可持续发展：包括农场主收入支持、农作物保险、生态保护、信用支持、贸易、研究、国际食品援助、农村发展及其它项目。

新法案作出的最大改革，是取消实施近18年的直接补贴、反周期支付、平均作物收入选择计划和补充收入支付等国内支持政策，每年节约50亿美元。乳制品方面，取消了牛奶收入损失合约计划、价格支持计划和出口刺激计划。另外，还削减了营养计划预算。所谓农业收入风险保障计划，为不挂钩补贴类型，指农场主种植收入低于近5年平均水平 89%时，将提供总额不超近5年平均水平10%的补贴，最高限额5万美元。若农场的年收入超过75万美元，则不允许申请。该计划覆盖品种，基本与原直接支付类似。

近年频发的自然灾害，特别是2012年大旱，使美国意识到农业风险管理的重要。法案新增70亿美元农作物保险，将覆盖范围从传统的粮食作物增扩到花生、棉花、水果和蔬菜等园艺或有机作物。农户参加保险，可选择收入保障或价格保障方式。同时提高保险赔偿金的计算标准，在个人农场实际损失或所在县内的历史产量两重标准之间，允许农户自由选择。

新增的项目主要包括：一是设立反市场支付项目，当农作物的市场价低于参考价时，对农民的价格损失予以一定补偿;二是新增棉花累计收入保险计划和其他作物的补充保险选择，政府分别提供80%和70%的保费补贴;三是乳制品方面，新增生产利润保险计划和市场稳定计划，保证牛奶的生产利润不低于4美元/英担，当利润连续两个月低于此标准时，按差额给予补贴;当牛奶供过于求时，鼓励缩减产量，保持供需平衡 ;四是增加基于指数的天气保险计划，植物病虫害预防和核心特殊作物储备贷款项目等，来防范风险。

新法案将提供850亿美元，对退休农民转让农场时进行补贴。给新进入农民提供较大数额的农作物保险，创业期保费有10%的折扣。保险经营机构在计算损失时，需考虑其原先的农业经验。并设立新农民发展项目，提供培训教育和技术指导服务等。新法案使农业部每年有额外4亿美元用于农业研究，如气候变化对农业和林业的影响。对从事前沿生物燃料的相关企业，给予扶持。

增加农产品贸易支出，扩大对外粮食援助计划。该法案每年预算8000万美元，通过在当地购买粮食应对国际紧急事件，获援助人口将增加到400万。

美国《2014年农业法案》突出农业改革、食品和就业等问题，标志性改革是尝试建立以市场为导向的风险管理机制，对世界农业无疑将产生巨大影响：一是可能导致全球范围的粮价上涨。新法案取消直接补贴，将降低农场主积极性，供给下降，加之取消食品券项目，美国市场价格将上升，从而逐步带动国际农产品及粮价的上涨。其二，可能改變世界诸国对农业的支持方式。美国新法案改变对农业的补贴方式，由价格支持转向收入支持，注重农作物保险补贴、农业科研及综合开发等，因为更适应 WTO 规则，具更强的隐蔽性。在新一轮 WTO 谈判中，美国可能以此为筹码，批评欧盟及发展中国家的农业补贴政策，并迫使其他国家转变农业扶持方式。