浅谈关于突发事件行政问责制度

万灵筠

摘 要： 目前中国的大型城市、特大型城市逐渐增多，人口聚集场所非常多。研究突发性事件应该采取怎样的预警措施，事情发生后应该向谁问责，以及如何完善行政问责有关的法律法规和相关制度，有利于行政问责制度的发展，有利于依法治国，更有利于法治化社会的形成。

关键词： 突发事件；行政问责；外滩踩踏事件

享受政府提供的公共服务和公共产品是公民共享我国改革开放成果的表现之一是政府在领导和管理经济工作和城乡建设的法定职责范围内所做出的有益于公民切身利益的行政行为的积极体现，是公民的基本权利得到法律保障的最好证明。现在经济飞速发展，人们生活水平普遍提高，尤其是法定节假日规范化带动旅游业高速发展，重视突发事件行政问责制度具有现实意义。

一、由案例引发的思考

2014年12月31日23时35分许，正值跨年夜活动，因很多游客市民聚集在上海外滩迎接新年，黄浦区外滩陈毅广场进入和退出的人流对冲，致使有人摔倒，发生踩踏事件。截至2015年1月13日11点，事件造成36人死亡49人受伤。2015年1月21日，上海市公布12·31外滩拥挤踩踏事件调查报告，认定这是一起对群众性活动预防准备不足、现场管理不力、应对处置不当而引发的拥挤踩踏并造成重大伤亡和严重后果的公共安全责任事件。黄浦区政府和相关部门对这起事件负有不可推卸的责任。调查报告建议，对包括黄浦区区委书记周伟、黄浦区区长彭崧在内的11名党政干部进行处分。2015年1月21日，上海市公布上海外滩踩踏事件遇难者家属将获80万抚慰金。

对于这样没有生产者组织者、民众自发的聚集活动个有关部门是否应该预料到什么，应该作出怎样的相关措施，是否应该对其负责又该负什么责任。随着我国法治化进程的推进，正如十八届四中全会指出“法治是是现代社会的基本框架”，科学立法、严于执法、公正司法、全民守法、法律人公共体，党法严于国法组成了依法治国的基本要素。严于执法是对每一个执法人员的基本要求，不仅是履行狭义上的行政职责，更要承担法律赋予这个职位、社会大众对这个岗位的期许。

二、 突发事件行政问责制的现状

要对突发事件行政问责制度进行探究，就必须厘清一些基本的理论问题，在此我们主要从两个方面进行讨论，一个是突发事件法律规定，一个是行政问责制的制度设置。

（一）突发事件行政问责制相关的法律规定

从上个世纪九十年代起，我国在应急管理领域的立法取得了重大的进展，尤其是2007年《突发性事件应对法》的出台，标志着我国以突发事件应对法为基本法，以各行业、各领域的单行应急法为补充的应急管理法律体系初步形成。但是《突发性事件应对法》在实施过程中暴露出没有对事件发生时政府拥有什么样具体的权利做明确的规定，许多立法在内容上较为原则、抽象，又缺乏具体的实施细则、办法相配合，致使可操作性不强的等问题。2009年《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》的颁布实施，对于统一我国行政问责法律，加强领导干部行为规范具有重要意义。但是我国的行政问责制的法律规定还并不是很清晰，作为一个独立的问责体质，应当对问责主体、问责客体、问责内容、问责程序以及问责后果等做出明确的规定。如上述“12·31·外滩踩踏事件”案例中社会大众对于调查报告中处理到区一级的负责人存有异议，问责的主要负责人应该如何鉴定，是应该只问责区级负责人还是应该问责到同处本区的市委、市政府。

（二）突发事件行政问责相关的制度设置

在经历了资产阶级革命和民主思潮的洗礼后 ，西方发达国家的行政问责制已经形成了一套比较完善的运行机制和法律体系，对行政主体的行政行为进行着有效的监督和制约，在一定程度上推动了市民社会的发展。我国行政问责制度起步较晚，在关于突发事件的规定方面并没有统一的立法措施，各地的规定也不尽相同。1989年3月29日中华人民共和国发布《特别重大事故调查程序暂行规定》一文，这个规定是我国建立的第一个对重大事故的责任进行追究的制度，但这个暂行规定只是简单的规定了重大事故发生后，由特大事故调查组查明原因、事故性质、治理措施；但并没有相关突发事件行政问责的规定，行政问责的范围被圈定在特大重大事故中。

三、 发事件行政问责的完善路径

（一）加强问责意识，强化问责文化

加强问责意识，强化问责文化要一方面加强问责主体入手，转变以前“官本位”的观念，转变为“民本位”、“社会本位”。强化公民是社会的主人公地位，让公民了解自己对行政事务有知情权的权力，提供公民参与问责的途径，在公民权力受到侵害的时候有问责、维权的意识。做到在其位谋其位，各司其职才是真正的正义。明确自己的职责，清楚的认识到自己的行政责任。《中华人民共和国突发事件应对法》中的规定：“县级人民政府对本行政区域内突发事件的应对工作负责”。“这个‘负责从预测、监测到应对处置，是全方位的”。《中华人民共和国突发事件应对法》中还提出，“违反本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任”。国家旅游局副局长杜一力1月5日在国家旅游局官网发表署名文章：“因为没有组织活动，所以出了问题，这是最需要深思的问题”。杜一力强调，“因为没有组织活动，所在地政府和上级政府以及主管部门责任意识会下意识地放松，但是法律并没有免责。政府不组织，还是会有群众性的活动出现，这种没有组织者的群众活动，政府仍然要承担责任，这是一些政府尚不自觉自知的责任”。

（二）问责机制的完善

1.“同体问责”和“异体问责”相结合

我国目前现行的问责体制主要以同体问责：即行政部门内部的问责为主。这种问责方式虽然可以更快、更直接的发现问题解决问题，但是缺乏监督机制。就12·31外滩踩踏事件来说，调查报告发布会上介绍，依据《中华人民共和国突发事件应对法》和《上海市实施办法》等有关法律法规，上海市在踩踏发生后成立市政府联合调查组，联合调查组邀请国家和上海本市应急管理、公共安全管理、法律等方面的专家为事件调查进行分析论证。除了要健全立法，加强行政部门自身的建设外，还应鼓励“异体问责”主体的参与。根据《宪法》、《各级人民代表大会常务委员监督法》、《全国人民代表大会和各级人民代表大会代表法》、《中国人民政治协商会议章程》，各级人大及其常委会、各级人大代表、民主党派、政协委员都有通过一定方式向政府问责的权力。据中国互联网络信息中心2012年7月19日发布的《第30次中国互联网络发展状况统计报告》指出，报告数据显示，截至2012年6月底，中国网民数量达到5.38亿，互联网普及率为39.9%，近些年来公众知道各类重大社会公共事务多是来自互联网，各类政府机关也都积极开通了官网，电子政务逐渐形成主流。媒体力量，社会舆论的压力具有影响面广、揭露问题及时迅速、扩散力强、曝光快、透明度大等特点，可以促使政府更加阳光、透明，有助于行政外部监督。

2.确立主动开启问责和被动开启问责两种方式

上述谈论的同体问责和异体问责都是被动开启问责的方式，是由行政系统内部或外部的监督检查。行政人员自己也可以主动开启行政问责机制，如大家所熟知的引咎辞职。我国1995年，中共中央发布的《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》就提出了“建立领导干部引咎辞职制度”，特别是2006年正式实施的《中华人民共和国公务员法》更是明确地将引咎辞职纳入法治化轨道。引咎辞职本身是公职人员自己主动承担责任的道德行为，纳入法治化会不会导致道德与法律模糊，不能发挥引咎辞职对公职人员思想品德的教育功能？有学者指出“因为我国领导干部的自律意识差、官本位思想严重，又缺乏公众与舆论的监督和压力，只有法治化，才能使引咎辞职不致成为一句空话和政治摆设。”不可否认，我国引咎辞职制度受到很多现实条件的约束，官员引咎辞职大多是因为内部压力升职无望，自觉自律的意识和勇气缺乏；媒体新闻对社会舆论起着引导作用，而很多媒体关注的是怎样使事件具有争议性而不是事实的真相；以及辞职者的善后管理问题，辞职者为某件事情负责而辞职，并不是完全否定他的工作能力和以后的职业前景，妥善的管理对待辞职者可以保障引咎辞职制度的发展，让辞职者没有后顾之忧。