农村土地流转与失地农民生存问题研究

许凤霞　李强

[摘 要]深化农村土地改革的关键是完善农村土地使用权流转，土地流转是关系农村整体改革成败的关键，也是建设社会主义新农村的必然要求，在频繁的土地流转活动中，政府相关部门应正视新出现和已存在的问题，出台相应的政策，采取各种措施，保障失地农民的生活，维护社会稳定，保证社会经济和谐稳定的发展。

[关键词]农村；土地流转；土地收益金；失地农民；生存

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2015.34.149

1 土地流转的必要性

我国十三亿人口九亿在农村，人多地少的矛盾特别尖锐，土地资源显得尤为珍贵，然而在农户承包土地30年不变的前提下，我国人多地少的国情决定了农户承包经营土地的超小规模，土地细碎化现象突出，土地资源难以得到有效的利用，也不利于农业结构的战略性调整和提高农业效益。因此，如何合理有效地利用土地资源特别重要。解决这一问题的关键是：在长期稳定农村土地承包关系的前提下，进一步完善农村土地承包经营权流转制度。农村土地的合理流转，能够实现土地资源的有效配置，推进土地的规模化经营与管理，最大限度地提高土地利用率。随着城市化进程的加快，许多农民外出务工，没有时间和精力耕种土地，而另一部分农民或经营主体则需要扩展土地规模，这就有了对土地进行流转的需要。

2 土地流转的可能性

2002年第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过了《中华人民共和国农村土地承包法》，规定“国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转。” 2005年，中华人民共和国农业部又通过了《农村土地承包经营权流转管理办法》，进一步对农村土地承包经营权的流转做出了规范。各地一系列配套政策也相继出台，我国农村土地流转才逐步纳入规范化的轨道。2010年，党的十七届三中全会在关于“推进农村改革发展若干重大问题的决定”中提出，按照依法自愿有偿原则，允许农民以 “转包”、“出租”、“互换”、“转让股份合作”等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营，并提出了要加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场。党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确了农村土地制度改革的方向和任务。中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，这标志着，我国农村土地制度改革即将进入试点阶段。近几年各地土地流转发展势头较快，形势较好，流转的地域范围在不断扩大，呈现出流转形式多样化、经营主体多元化、流转使用现代化等特点。随着经济发展和非农业的发展，一部分农村劳动力可以转移到非农产业中，这就为农村土地承包经营权流转市场的发展提供了可能。现行的法律和法规已经使农户有了较自由的流转空间，土地流转在全国农村各地开展了起来。农村土地流转的情况在我国长期存在，但早期多为农户私下进行，缺乏规范化管理。农村土地流转实质是农村土地使用权的市场化，即在农村土地使用权属于集体所有的前提下，农民在市场条件下，根据自己的意愿转让其所承包的土地使用权，从而实现土地资源的优化配置。农村土地流转是伴随我国农村土地制度的改革而出现并不断发展而来的，是农村生产力发展到一定阶段的土地经营形式，它是伴随着大批农民的非农就业，以及工商社会资本向农村流动而发生的。鄂尔多斯地区由于煤炭资源非常丰富，羊绒产业发展迅猛，资金雄厚，在十几年前就以极快的速度进行了土地流转，在国际形势发生深刻变化、改革发展进入关键阶段的新形势下，鄂尔多斯地区毫不动摇地推进农村改革发展，深化农村土地改革，建立新型农村土地流转制度，就目前来看，鄂尔多斯地区农村土地流转取得了一些成绩，在繁荣农村经济、促进农村社会事业发展方面取得了不少成绩。然而目前鄂尔多斯地区农村的土地流转还存在许多问题，这些问题给土地流转带来了不利的影响，同时造成了大批失地农民，使他们的生活出现了各种波折和不同程度的问题，为理论研究和政策出台提供了可借鉴的实际案例。

3 土地流转中存在着许多问题与不足

3.1 市场机制不健全，社会化服务缺失

土地流转是一种市场经济行为，市场经济离不开社会化的服务和灵活的信息沟通，但从当前鄂尔多斯地区土地流转的市场机制来看，目前农村土地流转的市场体系还很不健全，社会化服务缺失，突出表现在政府的流转组织机构、“土地评价机构”、中介机构和信息网络等发展滞后，缺乏政府组织机构的管理与引导，土地流转在流转规模“规范性”、“安全性”等方面就难以保证，使得土地流转费的确定没有可操作的价格标准，修路占地一个价，开发商业用地又一个价，不同用途不同价，个别农户漫天要价，也有的竞相压低流转费，在一定程度上阻碍了土地的流转。为了确保转让土地的农户有一个合理的经济收入，同时又能让接收土地的业主经营效益得到保障，准确测算土地的经济收益，合理确定土地转让价格十分重要，它关系到土地既能够顺利转让，又能够正常经营，不发生纠纷，而且能够长期保持稳定的转让关系。

3.2 部分领导干部素质较低

从领导层面上讲，主要有以下三个方面，首先，有个别地方对土地流转宣传工作不到位，存在暗箱操作土地流转的现象，侵犯了村民的知情权，违背了自愿流转原则，还有个别地方领导违反土地政策，在土地流转中，为了招商引资，不惜损害农民利益，以集体征用名义，强行收回农民土地，低价入股争取项目资金，进行农业开发，搞形象工程，大量的非农建设用地存在严重损害农民利益的倾向。由于非农建设用地绝大多数实行国家征用，没有区分公益性、经营性等不同性质，征地与供地采用双轨制，征地沿用计划经济时的强制办法，而供地却采取市场经济的有偿出让，政府“以地生财”，但是对农民的征地补偿方法不合理，采取“一次性买断”，且补偿费不能全部到位，层层截留，农民只能得到部分的土地流转补偿金。

3.3 承包商的短期行为导致部分耕地利用率偏低，利用不合理

从承包商层面看，承包商在得到土地后改变农用地性质，浪费耕地资源。土地流转合同一签15年或20年或更久，鄂尔多斯地区则是一次性彻底买断了土地使用权，流入者为一己私利，大肆挖掘土地潜能，轻则开塘筑坝，实行多种经营，进行掠夺式经营，重则移山破石，大量的兴建宾馆、酒店、商品房、开工厂，鄂尔多斯地区基本上都是后者。而流出者只要收益到手，也就听之任之，承包商资金缺乏了就不惜大额的借高利贷。更有承包商借国家对农业的投入加大，对土地整理开发的力度加大的时机，利用土地流转政策，套取土地整理开发项目资金。

3.4 失地农民拿到土地补偿费后盲目消费

绝大多数转为消费资金，有的甚至盲目消费。购豪车、买名牌，出入高档酒店、饭店、服装店，极尽奢华，致使短期内全部花销而步入到生活困难境地；其中也有少部分农民将补偿款转入二、三产业，但因年龄、文化、技能等原因，经营出现各种问题，仍然生活比较困难。由于文化程度低，技能缺乏，绝大部分鄂尔多斯农民找不到合适的投资项目和投资机会，将手中的土地流转收益放了高利贷，企图以收取利息的方式坐收渔利，却意外地遭遇全球经济低迷、国家政策变动，鄂尔多斯地区经济也遭受了严重影响，资金链断裂，建设中的项目停工，老板跑路，半截子工程、烂摊子工程无数，但没有一点使用价值，要账无门，目前呈现的情况是，这部分失地农民正处于“种田无地、就业无岗、创业无本、保障无门”的窘境，也已引发和激发一些社会矛盾。

4 解决对策

离开了世代相传的土地，“一无所有”的失地农民，从大面积看还是心里没谱。因就业意识差，不愿到劳动市场去参与就业竞争；因自身素质低，就业观念陈旧，依赖性强，拈轻怕重，难以挑选合适的岗位。政府部门应采取以下对策。

4.1 建立健全市场机制，完善失地农民的社会保障体系

建立完善的市场机制，切实把失地农民的养老保险、医疗保险、生育保险等基本社保项目建立起来并加以落实，保证失地农民在社会保险、劳动权益、就业创业等方面享受城镇职工同等待遇。对被征地人员养老、医疗、过渡生活补助、老年人生活从政策措施上加以完善，解决失地农民的后顾之忧，确保他们的生活水平不因征地而降低。社保低保是失地农民的最后“安全网”，这也是解决失地农民再就业的前期工程，也是最重要的工作。为此，需要加大对失地农民征地补偿费的监管力度，土地补偿款的发放应严格按照有关政策要求，公正有序发放，确保将补偿费直接发放到农民手中，坚决杜绝因土地补偿安置费层层被挪用而影响农民基本生活的现象发生。这样，即使短期内找不到工作，失地农民的基本生活也能得到保障。

4.2 切实做好宣传教育工作

要加强对广大领导干部、土地承包商和农民群众土地管理法律、法规的宣传，讲解政策、讲明道理、真心对待，提高领导干部和承包商的素质，严格按照国家耕地土地管理办法，合理有效地利用土地，杜绝浪费土地资源，杜绝破坏生态环境，同时要转变失地农民的观念，鼓励失地农民破除“等、靠、要”的思想。使失地农民由原来散漫的小农意识转变为适应社会化大生产的纪律性强的企业管理意识，通过大众媒体，加强择业观念的教育，树立工作不分高低贵贱，职业平等和劳动光荣的观念。

4.3 对失地农民进行培训

培训要根据失地农民的年龄、性别、文化程度、求职意愿等，开展多层次培训。政府要协助建立以市场为导向，针对不同岗位进行对口职业培训，并探索校企联合办学模式——即先在培训机构学习文化理论知识，然后到定向单位学习实践知识，政府通过制定评价标准，对培训单位进行考核，并向社会公布等方式加强对培训单位的监管，促使培训单位提高培训质量。为做好失地农民再就业工作，积极开展送政策、送培训、送岗位服务。要制定公平的农民工就业政策，在就业安置方面，明确规定对用地单位优先吸收被征地农民就业，用工单位和企业应把合适的岗位优先安排被征地农民。将企业用工信息优先送至失地农民手中，公益性岗位用工应优先考虑失地农民。

4.4 大力支持失地农民的自主创业

在抓好失地农民劳动力转移培训的同时，政府要通过采取多种方式扶持有条件的失地农民自主创业，出台一些相关的优惠政策，极大程度上地为失地农民自主创业提供便利。此外，还可以通过税收优惠政策促进失地农民发展个体经营，在对失地农民身份确定的情况才下，对从事与农业有关的生产经营活动的，如从事种植业、养殖业、饲养业等，可视具体经营活动享受涉农税收有关优惠政策，对无固定生产经营场所的流动性农村小商小贩，免予办理税务登记并免征各项税收，从而更好地支持他们通过创业而实现就业。

综上所述，在土地流转已成必然，土地流转活动非常频繁，出现了大批失地农民的今天，政府相关部门应正视新出现和已存在的问题，出台相应的政策，采取各种措施，保障失地农民的工作和生活。当然鄂尔多斯政府也已经采取过不少措施，比如培训和保障方面，但还应该继续和加强，才不至于失地农民由于空虚和无聊开始沉迷于酗酒、赌博、吸毒等不文明行为或进行违法犯罪活动，引导失地农民健康快乐的生活，维护社会稳定，保证社会经济和谐稳定的发展。

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