档案行政复议案例研究

马秋影

摘要：本文采用案例分析方法，总结了档案行政复议现状，重点分析了典型档案行政复议案例，厘清了档案行政管理中的模糊认识。

关键词：档案行政复议案例

一、档案行政复议概述

（一）档案行政复议现状

档案行政复议是指公民、法人或其他组织认为档案行政管理机关的具体行政行为侵犯其合法权益，而请求上一级档案行政机关或本级人民政府依照行政复议程序重新审查原具体行政行为是否合法适当，并作出复议决定的活动。[1]

近年来，随着对行政复议认知度的提高和对涉及档案领域事务的关注，公民越来越愿意选择将行政复议作为解决行政争议的救济渠道，档案行政复议案件数量逐渐增多。根据申请事项，档案行政复议案件分为政府信息公开类、提供档案利用类、行政处罚类、利用档案收费类等。截至目前，笔者共收集到档案行政复议案例15件，其中包括国家档案局办结的行政复议案12件，北京市档案局办结的2件，其他地区的1件。

《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）1999年颁布实施，1999～2008年国家档案局没有收到行政复议申请，2009～2013年国家档案局办结的行政复议案12件。[2]北京市档案局办结的2件档案行政复议案，一是王某对某区档案局政府信息公开不服向北京市档案局申请行政复议案，二是某律师对某区档案馆提供档案利用不服向该区法制办申请行政复议案。

（二）档案行政复议审查

行政复议审查是行政复议的重要环节，主要包括合法性审查、适当性审查。

1.合法性审查。行政复议机关对被申请人作出具体行政行为的合法性进行审查，审查包括4个要件：行政机关是否行使法定职权；主要证据是否合法；适用法律法规是否正确；程序是否合法。例如，北京市档案局作为行政复议机关，首先要对区县档案局是否行使法定职权进行审查。目前，各区县档案局具体行政执法职权共计21项，其中行政处罚5项，行政许可2项，行政裁决1项，其他具体行政执法职权13项。[3]依据《中华人民共和国信息公开条例》（以下简称《信息公开条例》），区县档案局还有依法公开本部门产生政府信息的职责。

2.适当性审查。行政复议机关对被申请人作出具体行政行为是否公平合理进行审查。为了行政管理需要，法律、法规允许行政机关在法定范围内，根据行政目的，运用自由裁量，作出具体行政行为。档案行政管理部门对于档案行政处罚的数额有自由裁量权。例如，北京市档案局作为行政复议机关，要对区县档案局的行政处罚是否适当进行审查，审查标准是《北京市档案行政处罚自由裁量权规范》。

二、典型档案行政复议案例分析

笔者主要针对北京市档案局办结的行政复议的2件典型案例进行阐述。

（一）政府信息公开类行政复议

1.基本案情。王某对某区档案局政府信息公开不服向北京市档案局申请行政复议案。[4]申请人王某于2013年12月13日向被申请人某区档案局提出政府信息公开申请，要求查阅某区渤海镇兴隆城村33号原建房屋申请人王某某（其父）写建房申请书、伐树批示及私有房屋施工许可证。被申请人于2013年12月16日收到信函并受理，出具了登记回执。2013年12月31日，被申请人向申请人发出了《告知书》，认为该信息不属于该局公开范围，该局也未制作、未获取、未保存该信息。申请人对被申请人2013年12月31日作出的《告知书》不服，于2014年2月18日向市档案局申请行政复议。

2.审理结果。行政复议机关认为，申请人申请获取的政府信息不属于被申请人公开范围，且被申请人未制作、未获取、未保存申请人所申请的信息。被申请人于2013年12月31日作出的《告知书》认定事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法。根据《行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，维持被申请人于2013年12月31日作出的《告知书》。

3.要点分析。（1）我国档案行政管理部门是否是政府信息公开主体？《信息公开条例》规定，我国政府信息公开的主体包括3类：行政机关、法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织、与群众利益密切相关的公共企事业单位。我国档案行政管理部门作为行政机关，是政府信息公开主体。（2）馆藏档案是否属于政府信息？《中华人民共和国档案法》（以下简称《档案法》）是法律，而《信息公开条例》是行政法规，从法律位阶上讲《档案法》优于《信息公开条例》。《国务院办公厅关于施行〈中华人民共和国政府信息公开条例〉若干问题的意见》（国办发〔2008〕36号）第八项规定“已经移交各级国家档案馆的，依照有关档案管理的法律、行政法规和国家有关规定执行。”《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》（法释〔2011〕17号）第七条规定“政府信息由被告的档案机构或者档案工作人员保管的，适用《信息公开条例》的规定。政府信息已经移交各级国家档案馆的，依照有关档案管理的法律、行政法规和国家有关规定执行。”可见，我国档案行政管理部门的政府信息依申请公开范围只是在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息，对于行政机关移交进馆的档案信息，不是政府信息依申请公开的范围。

4.启示。一要转变工作理念，履行法定职责。虽然对于行政机关移交进馆的档案信息不是政府信息依申请公开的范围，但是档案行政管理部门应该认识到本单位属于政府信息公开主体。申请人向档案行政管理部门提出信息公开申请，档案行政管理部门一定要在法定期限内依法答复，否则会造成行政不作为案件。档案行政管理部门一方面要对申请人的政府信息公开申请，依法公开；另一方面要避免侵犯国家、集体或者他人的合法权益。二要收集履责证据，严谨细致工作。档案行政管理部门在依法履行政府信息公开职责时，注意实时保存好相关证据材料，避免日后产生行政争议或纠纷时举证困难。确立“证据第一”的法治观念，提高办案人员证据意识，培养证据收集习惯，提高证据收集水平。对于未查到的政府信息，要保留充分检索查询的证据。

（二）提供档案利用类行政复议

1.基本案情。某律师对某区档案馆提供档案利用不服向该区法制办申请行政复议案。[5]2009年11月，某律师事务所一律师持律师执业证、原告代理人的授权委托书及某法院的受理案件通知书来到区档案馆，要求查阅其代理的经济纠纷案件中的被告当事人的婚姻登记档案。因涉及第三人隐私，律师未提供该法院开具的有明确调查内容的协助调查函或调查令，接待人员拒绝了其的查档要求。该律师对相关解释不认同，坚持认为受理案件通知书就是《婚姻登记档案管理办法》第十五条第四项规定的律师及其他诉讼代理人在诉讼过程中，持受理案件的法院出具的证明材料及本人有效证件可以查阅与诉讼有关的婚姻登记档案中所称的“证明材料”，遂向该区政府法制办申请行政复议。

2.审理结果。区政府法制办对此进行了受理。申请人以“民事诉讼案情发展需要为由”主动撤回申请，该案件因此而终止。

3.要点分析。（1）档案馆是否为行政主体？这个问题涉及此案是否可以被受理。有一种观点认为：档案馆具有公共管理职能，与公民有利害关系，属于行政主体，可成为行政复议的被申请人。

还有一种观点认为：档案馆提供档案利用，是一种服务行为，不具有社会管理的行政职能，不属于行政主体，不能成为行政复议的被申请人。在这里需要解释的是行政主体是学理概念而不是法律概念，之所以要引入这一概念是因为其整合了行政机关和法律、法规授权的组织及档案委托组织。《档案法》第八条规定：“中央和县级以上地方各级各类档案馆，是集中管理档案的文化事业机构，负责接收、收集、整理、保管和提供利用各分管范围内档案。”此案被区法制办受理，侧面表明档案馆是行政主体，能成为行政复议被申请人。（2）行政复议管辖权问题。国家档案馆是法律、法规授权组织，对于国家档案馆的具体行政行为不服的，上级档案行政管理部门不能成为行政复议机关，同级地方政府法制办可以成为行政复议机关。

4.启示。第一，档案管理部门要认识到国家档案馆是法律、法规授权组织，可成为行政复议的被申请人；提供档案利用的行为与公民切身利益密切相关，是具体行政行为，属于行政复议受理范围。第二，各级国家档案馆都制定了《查阅利用档案规定》，但是各馆利用档案手续不尽一致，有的利用规定内容不具体、操作性不强。建议国家档案行政管理部门出台统一的《查阅利用档案规定》，细化“关于查阅档案馆未开放档案的手续”，特别是对于行政机关移交的房产、婚姻、招工、知青等涉及公民切身利益的档案利用手续更要详细、具体。各级档案管理部门在工作中应积极与档案移交单位沟通协商，尽量满足利用者的需求。

注释及参考文献：

[1]小普.档案行政复议的特征[J].中国档案，2009（12）：44.

[2]国务院法制办.2008-2013年全国行政复议、行政应诉案件统计数据表格[EB/OL].2008- 12- 31[2014- 02- 27].http：//www.chinalaw.gov.cn/article/jg？ gz/fztjxx/201403/20140300395412.shtml.

[4]北京市16个区县档案局.行政执法职权分解方案[Z].北京市16个区县档案局，2014.

[5]北京市档案局.王某不服某区档案局政府信息公开向北京市档案局申请行政复议案[Z].北京市档案局档案，2014（4）.