利用信息系统破解国土资源执法监察管理难题

张芸 徐伟栋

摘 要：及时、全面、准确地获取土地、矿产相关规划、现状、审批等相关信息，对违法事件作出快速反应已成为当前国土资源执法的瓶颈问题。建设国土资源执法监察管理信息系统，可以利用无线通信技术、GPS/GIS/RS技术，创新执法监察与监管手段，确保信息的完整性、可靠性和现势性，为科学高效执法提供技术支持。本文对系统的功能设计、关键技术与业务创新进行了研究。

关键词：国土资源；执法监察；信息系统；一张图

中图分类号： TP391 文献标识码： A 文章编号：2095-2163（2015）04-

0 引言

随着国民经济的发展，各地对国土资源的开发利用需求越来越大，如何依法合理、智能集约利用国土资源，遏制违法违规破坏、浪费国土资源，及时预防与制止违法勘察、违法开采、未批先建、批而未用、私自改变土地用途等违法行为，是国土资源执法监察工作需要解决的重要课题。执法监察信息化，通过无线通信技术、GPS/GIS/RS技术、工作流技术、空间数据库等发展研究手段，创新执法监察与监管，实现国土资源监管的数字化、规范化和空间可视化，构建“责任落实、关口前移、反应迅速”的执法监察工作新格局。

1国土资源执法面临的主要问题

在国土资源日常执法时，主要有以下几个问题难以解决：一是在执法现场难以及时、便捷地获取土地、矿产现状、规划、审批等相关信息，外业巡查人员现场获取疑似违法用地的相关信息也不具操作便利[1]；二是违法案件立案查处不及时、案卷不规范，难以实时将外业巡查获取的违法案件反馈上报，只能事后录入或被动执法，延长了违法事件的处理时间，造成执法工作被动，甚至会激化矛盾[2]；三是卫片执法工作量大、管理难度大、工作量大，现场难以准确定位图斑、判定图斑地类性质；四是执法巡查工作监管、调度也表现出一定执行难度，具体就是：难以对外业巡查人员（车辆）进行实时监控、指挥调度，难以获取历史巡查记录，难以有效分析、总结监察工作。针对以上问题，国土资源执法监察管理信息系统利用技术手段，为科学执法提供有效支撑[3]。

2利用信息系统破解执法难题

国土资源执法监察管理信息系统的建设目的是为了在执法现场实时获取用地信息（规划、报批等），及时制止、立案查处违规行为，将违法案件“发现在初始、解决在萌芽”；规范动态巡查工作，实时监管指挥外业巡查，有效分析历史巡查记录[4]，统一标准、规范台账，降低履职风险；使执法监察达到“操作流程化、程序系统化、管理规范化、处置快捷化、信息公开化、奖惩制度化”的要求，进一步提高国土资源执法监察工作的工作水平。

系统依托专网，结合国土资源“一张图”核心数据库，是一个覆盖全域，集数字化、网络化、智能化为一体的综合管理信息系统，系统架构如图1所示。建立指挥调度中心，开发一体化八大业务模块（快速反应及预警监控指挥中心、信访及12336热线呼叫中心、动态巡查模块、案件跟踪审理模块、卫片执法检查模块、决策分析模块、远程视频监控模块和联合执法模块）。

图1 国土资源执法监察管理信息系统构架图

Fig.1 Framework of Law Enforcement inspection System of Land and Resources

指挥中心的工作重点在于从宏观角度来管理全域执法监察工作实施情况，并给与指导、支持和督导。执法监察工作的具体实施，从逻辑上可划分为外业工作部分和内业工作部分，二者通过技术手段实现联动作业的工作模式，实现执法监察工作的高效管理。

外业部分为执法监察工作的具体实施和信息搜集的阶段，工作要点是现场性、时效性、准确性、完整性。外业巡查人员通过使用手持GPS采集可疑地块图斑，并与土地利用总体规划图、现状图、基本农田图、矿产资源规划图、地政与矿政审批等图层进行叠加分析，得到分析结果（如是否符合规划、是否审批通过、项目基本情况等），并通过分析结果判断是否违法。如属于违法，外业巡查人员则可以创建疑似违法案件，填写相关信息并向监控中心及时反馈调查结果（如用地单位、面积、巡查人、现场照片等），系统进入违法案件查处流程，以进一步核查和取证，对办理情况进行及时跟踪。

内业部分是对外业工作的管理和对外业采集的信息汇交到内业后处理和管理工作，如巡查任务计划、案件具体办理、案件分析和指导、统计分析、数据汇总等。

2.1建立快速反应及预警监控指挥中心，对执法巡查进行实时监管与调度

快速反应及预警监控指挥中心（以下简称“指挥中心”）是国土资源执法监察内外业联动工作的中枢，指挥中心系统是由八个功能模块组成，包括：巡查人员及车辆监控、违法地块叠加分析、违法情况受理、违法案件分布显示、突发及重大案件预警提醒、案件办理逾期提醒、视频监控区管理、任务实时调度。

通过指挥中心系统，可以在大屏幕上查看到全省违法案件的分布情况，对于重大或领导督办的案件，系统能给出图形化提示，对于办理时限即将或已逾期的案件，系统能给出相应的预警报告；同时，系统可以对出巡的巡查车辆和巡查人员进行实时定位、历史巡查路线查询，从而做到对各级部门动态巡查情况的宏观监控；指挥中心系统通过3G视频设备，对矿区、基本农田保护区等重点区域进行实时监控，可以有效地发现和制止保护重点区域的土地、矿产违法行为；指挥中心可以将卫片检查、重大违法案件、信访事件、临时突发性事件等情况，作为巡查任务实时分配到外业巡查人员的终端系统中，引导外业巡查人员赶赴指定现场。

2.2建立信访及12336热线呼叫中心，快速掌握违法动态，及时制止违法行为

信访及12336热线呼叫中心，通过及时接受和处理来自信访和12336举报热线的违法案件线索，畅通国土资源领域违法违规举报渠道，使各级主管部门能够及时掌握违法动态、研判监管形势。主要功能包括：信访件受理、12336热线受理、事件批示、事件查询、信访件管理、语音记录管理、综合统计、单位排名、逾期提醒、领导督办。

系统可以对任意时间段内、全域范围的信访、12336案件进行同比、环比统计分析，并利用统计图表的方式，方便及时了解各地案件的波动情况，辅助领导进行宏观决策、指挥调度。

2.3利用动态巡查模块，实现执法现场实时获取信息，当场判别违法行为

动态巡查模块主要是由六个功能组成，包括：巡查轨迹记录、疑似违法用地地块采集分析、现场照片取证、巡查任务接收、现场信息同步回传。系统通过安装在手持GPS设备的巡查程序，实时记录巡查人员的巡查路线轨迹；当巡查人员发现疑似违法用地时，可通过手持GPS设备采集疑似违法地块的坐标信息，并回传到指挥中心，指挥中心系统根据国土资源“一张图”核心数据对疑问违法用地地块进行核查分析，并将分析结果回传到外业人员的手持GPS设备上，帮助外业巡查人员确定疑似违法案件。同时，巡查人员可以通过手持GPS设备上的摄像头，对实地情况进行拍照取证。动态巡查模块可以接收指挥调度中心发送过来的案件和图斑调度信息，指引外业巡查人员赶赴目的地。所有现场记录（轨迹、违法案件信息、照片等）可以通过GPRS无线方式或USB离线传输方式，回传到指挥调度中心子系统并记录具体如图2所示。

图2 动态巡查数据传输模式

Fig.2 Dynamic Inspection Data Transmission Mode

2.4利用远程视频监控模块，了解执法现场情况，监控重点地区

远程视频监控模块，利用在监控现场或巡查车辆顶部安装的3G摄像机，将现场图像采集并实时传输到指挥中心，保证各级指挥中心实时对重点监控区定位监控。

2.5通过案件跟踪审理模块，规范案件立案查处流程，提高案件办理效率

案件跟踪审理模块，采用工作流（Workflow）技术实现国土资源执法监察过程的管理，主要功能内容包括：案例办理、案件查看跟踪、重大案件领导督办、案件逾期提醒等。案件网上办理，主要包括案件的产生、受理、立案、告知、听证、下达处罚决定、送达、执行到结案等过程。上级可以通过案件模块对重大违法案件进行督办督查，及时知晓案件发生和办理的状况。系统通过设置各类案件的办理时限，及时预警提示案件的办理周期，督促案件办理进度，有效的提高案件办理效率。

2.6通过卫片执法检查模块，辅助卫片执法工作，提高工作质量

每年由国土资源部下发卫片图斑，由卫片执法检查模块进行及时的处理，制定巡查任务指令，执行卫片巡查任务。系统通过“一张图”核心数据以及违法案件查处数据，对卫片图斑进行分析，快速核查卫片的违法情况，对违法用地进行早处理、早整改、早复耕。

2.7利用决策分析模块，有效分析总结各地违法案件发生规律，为执法工作决策提供依据

决策分析模块，统计任意时间段内，违法案件的宗数、面积，以及和往年同期的对比以及违法行为发生率、违法行为制止率、违法案件结案率等数据。提供热点和网格分析功能，根据各级管辖范围，及时生成各类日报、周报、月报、季报、年报。

2.8通过联合执法模块，建立执法监管共同责任机制

联合执法模块通过对各级党委、政府、相关部门及有关单位开放系统录入界面或对接其已有的政务系统，从而达到国土资源执法监察公文、公告、案件情况快速流转，让政府相关职能部门第一时间获得土地执法联合执法公文和相关资料[5]；同时，还能够接收来自各级政府机关的国土相关信息，及时获知政府指示和意见，真正做到建立和完善土地执法监管共同责任制，让土地执法从“一家管”过渡到“大家管”。

3 执法监察信息系统的关键技术与业务创新

3.1应用集中部署与“一张图”核心数据库分级调用

国土资源执法监察管理信息系统的核心需要国土资源“一张图”核心数据库支持[6]，“一张图”核心数据库通过发布的符合OGC标准的WMS/WFS服务，向执法系统提供图形浏览、空间分析和空间查询服务。“一张图”核心数据库需要分级调用，如果本级国土部门存在“一张图”数据库则调用本级数据服务，如果没有，则调用上级部门的数据服务。

执法监察应用系统统一集中部署，执法监察的业务数据也统一集中管理，各地在日常执法监察工作中所产生的数据，通过专网集中存储，分级备份。

3.2分散管理向“大集中”管理模式过渡

通过国土资源执法监察综合管理信息系统建设，建立土地、矿产违法数据采集、更新、传输的长效机制，建立统一集中的数据中心，采用“大集中”管理模式，下一级违法用地和巡查数据实时或定期通过网络自动在统一数据中心节点增量备份，并将数据采集和管理使用分离，将全面掌握全域真实准确的违法案件信息，保证有效实施最严格的执法监察和监管职能。

3.3“一家管”迈向“大家管”

早在2011年国家就提出要建立国土资源执法监管共同责任机制，要求各地积极探索创新，不断完善共同责任机制体系、制度和运行方式。国土资源执法监察综合管理信息系统通过联合执法模块，建立与相关部门的协调联动机制，信息共享、沟通协调、联合查处，共同促进国土资源执法监察的公开性和透明度，促进依法依规用地与资源利用，让国土资源执法从“一家管”过渡到“大家管”。

4结束语

国土资源执法监察综合管理信息系统针对目前国土资源日常执法的困难和问题，综合无线通信技术、GPS/GIS/RS技术、工作流技术、空间数据库分析技术等，设计了动态巡查、信访呼叫中心、案件跟踪审理、预警指挥中心、决策分析、远程视频监控和联合执法等功能模块，切实解决了日常执法中遇到的审批信息获取不便捷、案件查处不及时、人员车辆难调度、巡查工作难监管等问题，结合严格的执法管理规定，能够实现“责任落实、关口前移、反应迅速”的执法监察工作新要求。

参考文献

[1]张国斌，王宏伟，孙操，等. 建立共同责任强化执法监管_强化土地执法监管长效机制调研[J]. 浙江国土资源，2009，5：10-14.

[2]段坤君，段建南.浅谈国土资源执法监察中的问题及应对措施_以湖南省长沙市为例[J]. 现代农业科学，2008，12：116-117.

[3]解路，段建南. 国土资源执法监察中存在的问题与对策研究_以长沙市为例[J]. 中国集体经济，2009，1：121-122.

[4]郑敏辉，林良彬，丁华祥.移动地理信息服务动态巡查系统设计与实现[J].测绘地理信息，2015，02：77-79.

[5]丁华祥，林良彬，唐力明.国土资源网格化在线监管系统的设计与实现[J].测绘通报，2014，10：108-110.

[6]邱国庆，蔡冠生.GIS和GPS技术在国土资源执法监察工作中的应用[J].国土资源信息化，2009，4：16-18.

[7]刘磊.巴彦淖尔市国土资源执法监察工作中信息系统的应用及建议[D].呼和浩特：内蒙古师范大学，2014.

Construction for Law Enforcement Inspection System of Land and Resources

ZHANG Yun

（Information Center， Land and Resources Department of Zhejiang Province， 310007）

Abstract： Currently comprehensively gathering of high quality spatial data of land and resources has become the bottleneck in the law enforcement inspection of land and resources. The purpose of the law enforcement inspection system of land and resources is to establish a perfect gathering inspection information and usage spatial information platform， which could provide technical support for law enforcement inspection. This paper has discussed the problems concerning the function design of the system， and also proposed the key technology and business innovation.

Keywords： Land and Resources； Law Enforcement Inspection； Information System； “a Data Schema”