地方政府融资平台风险原因分析及防范

韦姿百

摘要：地方政府融资平台的迅速发展满足了地方政府的资金需求。与此同时，平台的迅速扩张也带了金融风险、财政风险，加剧了国民经济结构矛盾。究其原因，主要是我国地方政府财权与事权不匹配，地方政府融资与破产制度不完善，商业银行和融资平台的管理存在缺陷。要对地方政府融资平台的风险进行防范，应当从完善财政制度和平台管理，加强平台监督，拓宽融资渠道入手。

关键词：地方政府融资平台；风险；防范

20世纪90年代起，我国城镇化、工业化进程加速，地方政府对于建设资金的需求增大，开始逐步尝试通过融资平台公司来实现对外融资的需求，但近年全国各级地方政府投融资平台的负债总额飙升，融资平台公司的债务规模不断扩大，国务院《加强地方政府融资平台公司管理有關问题的通知》的颁布，不得不引起对地方政府融资平台的风险的重视和关注。

1. 地方政府融资平台存在的风险

1.1 金融风险。地方政府融资平台存在金融风险主要体现在银行信贷风险和造成我国金融体系不稳定风险两方面上。

银行信贷风险是指地方融资平台由于担保方不透明和约束机制松散以及融资渠道单一，导致风险高度集中。一旦无法融资平台项目无法收回成本，这些“隐性债务”就会成为切实存在的财政负担，最终由商业银行和地方财政甚至是中央政府买单。存在金融体系不稳定风险，是因为融资平台的主要债务风险存在于金融体系重要组成部分——商业银行之中，在某种程度上融资平台的债务结构会导致金融体系的不稳定，从而影响整个金融体系的稳定性和运行。

1.2 财政风险。财政风险首先体现在财政支付风险上，地方融资平台将大部分的资金投入到一些偿还能力差的基础设施和公共建设项目之上，缺乏收益高的主营业务，还款来源没有保证。其次是土地估值风险，地方财政收入的主要来源是税收和土地出让金，大部分融资平台都是依靠土地增值收益运作，如果土地无法出让或是出让金额低，融资平台还贷能力受限，反之推高土地价格，很可能导致房价上涨，加剧房地产泡沫，房地产泡沫一旦破灭，土地价格急跌，偿债能力又会严重受损，偿债压力落在地方政府头上。

1.3 国民经济发展的结构性矛盾。为获取持续稳定的现金流入，地方政府融资平台需要将土地价格保持在一个较高的水平运行。土地价格的上涨会进一步推高房价，人们会将大笔的收入用于住房上，对其他的消费就减少了，即高房价会削弱购房者的消费能力，导致了国民经济的消费—生产结构失衡。

2. 地方政府融资平台存在风险的原因分析

2.1 财权与事权不匹配。地方政府融资平台风险存在究其根本原因就是地方政府财权与事权不相匹配。分税制改革之后，大部分税收收入划归中央，地方政府税收来源减少，并承担着提供公共产品和基础设施建设的责任，加上并不完善的转移支付制度和有限的地方政府融资手段，地方政府能够支配使用的财力无法满足庞大的资金需求，除了通过融资平台对外融资，地方政府别无他法。

2.2 地方政府融资与破产制度不完善。我国不允许地方政府直接向银行贷款，也不允许地方政府为项目贷款向银行提供任何形式的担保，地方政府不得不采取非常的手段进行融资，融资平台与政府信用相结合的特殊融资模式由此产生。由于并未针对正常的融资方式建立起规范严格的管理制度，导致地方政府融资管理混乱，无法可依。

我国尚无财政破产制度，也没有地方政府破产的先例，中央政府更不会允许出现地方政府破产的情况，地方政府的债务最终还是会由中央政府承担。使得地方政府无所顾忌的借债，也会给银行传递地方政府肯定会偿还债款的信号，对地方政府的贷款完全开放，毫无限制；同样地方政府融资平台也会毫无节制的发行企业债券，因为最终由中央政府兜底。

2.3 商业银行管理上存在缺陷。一是银行与地方政府融资平台信息不对称。许多融资平台公司的财务信息并不透明，银行难以获取全面的关于融资平台和地方债务的信息，也就难以对地方政府的负债水平和项目风险作出合理准确的判断。二是银行在信贷投放过程中审查不严。各商业银行受到了政策的鼓励，又为了弥补对外市场业务的下滑，开始大量放贷。另外我国金融机构与政府之间关系微妙，政府融资的主要模式“政银合作”产生已久，加上商业银行为了获取更多的市场份额，放松执行贷款“三查”，有意放低贷款条件，在一定程度上刺激和鼓励了融资平台的融资行为。

2.4 平台公司管理不规范。融资平台公司虽有公司之名，但并不具备构建合理高效的现代公司治理结构。仅仅是以市场化经济主体的名义行使政府融资功能，其资本来源以地注入或存量公共资产组合为主，重要人员的任命和投融资工作的管理实施都是由政府执行，地方政府只是借公司的“壳”，通过直接或间接融资方式来满足自己的资金需求。在这种模式下，平台公司无法依照市场化运作，抗风险的能力较弱。

同时，融资平台公司政府背景和功能定位导致其无权选择项目类型。如果资金选择投向公益项目，偿债能力必然受限，还款来源只能依靠地方政府，再加上融资与投资只能相分离，融资上交政府管理使用，具体的项目建设和实施又无法切实参与，贷款资金实际上完全脱离借款人监控，一旦偿还出现问题，银行的追偿工作难以开展。

3. 地方政府融资平台风险的防范措施

3.1 完善现行财政制度。首先，遵循事权和财权相匹配的原则，完善中央与地方收入分配格局。如在主要税种分成上适度向地方倾斜，通过加大转移支付力度解决地方义务教育、民生和公共服务等基础设施建设和公共服务的资金安排。其次，通过开展省直管县等财政体制改革，实现强县扩权，增加县级可用财力。最后，完善地方政府考核模式，抑制地方政府举债建设的政绩冲动，改变重数字轻质量的做法。

3.2 加强融资平台的监督防范。银行、政府、监督部门多管齐下。银行应严格执行审慎的风险管理举措，加上存在着信息不对称现象，更应注重与地方财政部门、融资平台之间的沟通协调，提高平台公司财务状况与资金投向情况披露的透明度，建立信息共享与跟踪机制；政府则要本着“量入为出”的原则，加强对地方政府债务规模的控制，防止负债过度膨胀；各监督部门，如司法审计、银证监督、财政监督机构等也要承担起对地方政府融资平台的风险监管和防范的责任。

3.3 完善融资平台管理。一是完善平台公司法人治理结构。遵循经营管理、政企分开与监督约束的原则，创建 “借、用、管、还”一体化的平台公司法人治理结构和经营模式，制定清晰的平台监督管理条例，明确各重要环节的责任主体和要求，以保证高效持续的融资平台运行活动。二是优选投融资平台和项目并立足公共设施建设。选择偿债能力强和偿债资源有保证的平台公司和项目，并配合地方政府把投资方向转到公共设施建设、提供文教科卫等公共服务、健全社会保障体系上。

3.4 推进地方融资平台创新，拓宽融资渠道。地方政府融资平台融资渠道单一，为避免银行体系风险过度，降低间接融资比例，应多鼓励地方融资平台直接融资。地方债券的发行和资产证券化等办法都是不错的选择。资产证券化投资的项目具有较严格的约束和较高的透明度，不仅能促进融资平台的规范化运作，商业银行也可以提高自身的核心资本充足率，化解流动性风险。（作者单位：广西经济管理干部学院）

参考文献：

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