河北省运行PPP模式面临的问题及对策

潘栋梁 陈红 李宣

作者简介：潘栋梁（1981.10-），男，硕士，河北工程技术学院讲师，研究方向：税务管理。

陈红（1976-），硕士，平安银行，研究方向：金融市场。

李宣（1977-），学士，河北工程技术学院，研究方向：税务管理。

近些年来，PPP（Public-Private-Partnerships的缩写）模式在地方公共基础建设、公共服务的提供中备受推崇，在PPP模式下，政府、民营企业与非营利性企业基于某个项目而形成了相互合作的关系，通过协议，在为公众提供服务或产品时共享技能与资产。这种合作，是政府和社会资本为建设基础设施及提供公共服务而建立的一种长期合作关系和制度安排。从运作效果看，PPP模式在提供公共产品的同时，能使政府、企业、社会多方共赢。过去是政府和私人部门独自做事，而PPP模式突破了这种限定，让政府和私人部门得以“共舞”，实现多方共赢。从政府角度看，缓解了财政支出压力；从社会角度看，提高了公共产品供给效率；从企业角度看，拓宽了企业的发展空间。

一、我省PPP模式运行的现状

2015年，省级预算专门安排了PPP专项资金3亿元，对各地政府推广PPP工作给予奖补。至今，全省已建立省市县三级PPP项目库，入库项目251个，估算总投资额达4060亿元，涉及交通运输、农业、环保、医疗、文化等13个公共服务领域。

通过采取“财政+金融”模式，省级财政预算专门安排了3亿元的PPP模式推广专项资金，将以奖补形式用于PPP项目前期工作和项目资本金注入。同时，积极探索利用PPP模式支持新型城镇化建设，对市县新型城镇化建设采用PPP模式的项目，省财政将以奖补形式予以支持。此外，省财政厅还在全国率先制定了《政府和社会资本合作模式工作协调机制》，明确了PPP模式推广工作的运行流程及职责分工，形成了部门协调联动、上下协调一致的运行机制。

二、PPP运行中面临的问题

（一）相关的配套法规需要进一步健全和完善

随着“大众创业，万众创新”政策的提出，我省越来越鼓励社会资本对公共物品和公共服务的投放。省财政根据全省PPP项目实施进展情况，安排专项资金，部分用于示范项目的前期费用补贴，部分用于成立风险池，为PPP项目融资提供增信支持。从2015年起，对城市基础设施及公共服务领域中运用PPP模式推进的新建项目，省级财政专项资金优先予以资本投入等支持。有关部门在规划选址、项目审批、土地供应、环评审批、节能评估审查等方面要对PPP项目予以优先支持。鼓励和支持金融机构为示范项目提供融资、保险等金融服务。这些政策为PPP模式的发展与应用提供了非常广阔的发展空间。可是，迄今为止，我们还没有出台过一部专门针对于PPP这一新型公共项目运营模式的政策法规；对PPP模式在实施过程中的细节性问题还未做出统一的政策安排。

（二）公共物品的价格形成机制不够完善

公众在消费理念上一直认为公共物品的提供是一项公益事业，在财政补贴的政策干涉下，一般以较低的价格向公众提供，且其价格基本不会受供求关系和成本变动的影响，所以公共物品在供应过程中未能充分体现出其商品特性。在引入PPP运营模式后，我省相关部门稳步推进价格市场化改革，按照补偿成本、合理收益、节约资源及社会可承受的原则，加强投资成本和服务成本监测，建立了定期审价制度，逐步调整理顺价格收费水平，建立起了科学的价格形成机制。但是，公共物品提供部门在价格改革方面明显滞后，不能够及时、科学地制定出公共物品的价格，在价格调整方面也明显心有余而力不足，财政补贴环节冗繁、滞后，甚至影响了公共物品的质量。

（三）存在较大的风险性

一般而言，PPP项目的投资量较大，周期较长，通常会在15年以上。所以，为了保证PPP项目的成功，需要严谨地预测项目风险，建立健全合理的风险分担机制。但是，如果想在风险分担方面建立起一个合理的、被各参与方都能接受的风险分担机制的确非常困难。恰恰在风险分担方面，政府倾向于在把公共项目授权给社会投资者的同时也将原本该归属于政府的责任一同推卸掉，这种风险分配的不均衡会致使社会投资者的风险明显增加。

三、PPP模式在我省运行的对策分析

（一）完善PPP立法

在省级立法机关制定PPP市场秩序时，应明确规定PPP模式的基本理念是政府搭台、市场唱戏，政府与社会资本基于权责对称行驶各自职责，尽可能避免在规则制定上把政府放置在不容挑战的主导地位，如若政府在发起的各种特定PPP项目公司中占据主导地位，社会资本更多为项目配资，那么PPP将被社会资本误解为单纯的政府融资工具，进而削弱社会资本的参与热情，不利于PPP的健康发展。所以，在没有中央立法来规范PPP投资之前，地方政府很有必要制定相关地方性法规对这种新兴投资模式予以约束和规范。各级行政管理部门也应该在执法过程中贯彻公平竞争的理念，让不同所有制的企业享受公平的市场准入和各种优惠政策。通过公开透明的政府采购方式鼓励和引导社会资本参与PPP项目运作，从机制上保障项目对投资者的合理回报。行业主管部门要加强行业监管，设定技术规范，明确行业标准、服务质量和监管细则，保障社会资本稳定运营。

（二）做好项目收费价格管理，建立价格调整机制

在PPP模式运营过程中，社会资本秉承补偿成本、合理收益、节约资源及社会可承受的原则，及时调整价格，不能以单纯的市场行为来衡量经济效益。行政部门也应该加强对社会公共投资成本的监测，建立定期审价制度，使公共物品的收费水平实现平稳过度，建立科学合理的价格形成机制。

政府与社会资本提供方应根据建造成本、运营维护费用、未来使用流量、预期收益率等因素，商定价格，确定财政补贴。在项目运营期内，应根据项目的运营情况、社会满意度等因素，适时调整公共物品的价格和财政补贴。

（三）完善财税支持政策

为了降低公共物品的提供成本，在“三严三实”的政策引导下，财税部门应积极落实和完善国家支持公共服务事业的税收优惠政策。鼓励各级政府在承担有限损失前提下，发起设立PPP合作基金。省级财政部门发起设立PPP融资支持基金，通过股权、债权等形式为全省PPP项目提供融资增信支持。鼓励各级政府建立PPP项目的各类财政支持机制。（作者单位：1.河北工程技术学院；2.平安银行）

（河北省社会科学发展研究民生调研课题：201501219）

参考文献：

[1]柯永建、王守清、陈炳泉.激勵私营部门参与基础设施PPP项目的措施.清华大学学报（自然科学版），2009，49（9）

[2]李伟舵.PPP模式下的基础设施建设投融资存在的问题与对策，“决策论坛——如何建立科学决策机制理论研讨会”论文集（上），2015.7