浅谈中央政府与地方政府的关系

张亚楠

摘要：十八届三中全会提出要建立事权和支出责任相适应的制度。实现这一目标，应该理清中央与地方的支出责任。进一步说，就是要理清中央与地方的关系。本文从中央与地方集权与分权的困境入手，分析当前我国中央与地方存在的问题并提出对策。

关键词：中央政府；地方政府；对策

十八届三中全会对于建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性的目标，提出建立实权和支出责任相适应的制度。并且在原则上划分了中央与地方事权，“国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规则和管理等作为中央事权；部分社会保障、跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方共同事权，逐步理顺事权关系；区域性公共服务作为地方事权。”从根本上来说，就是要建立“权责一致”的现代责任政府。现代责任政府的責任取向即为人民、是在社会治理主导下权力与责任相匹配的政府。权责一致不仅是在量上的对等，更是在质上的匹配。

一、集权与分权的困境

中央过分集权带来诸多弊端。集权导致政治管理体制的僵化，表现为中央政府出现越位、错位等问题。同时，地方政府由于缺乏自主权，很难处理问题，难以调动地方政府的积极性。在集权的情况下，很可能会导致决策过程的非理性化。中央在信息不对称下，不能明确、全面的了解和掌握决策所需要的信息，那么决策者可能会因为一些主观的想法做出带有随意性、片面性的决策。进一步说，过度集权是把国家的治理从法制推向人治，会滋生官僚主义。另外，中央的集权带来了更多的支出责任，中央政府的压力增大，政府的成本会增大，而管理的效率往往会下降。

分权同样也带来许多问题。从改革开放以来，我国主要以向地方放权为主，减少中央对地方的干预，被称作“简政放权”。但是，在放权的过程中，我国的地方政府行驶了超出自身职能实现的权力，承担了太多的本应该由中央承担的职责。中央政府宏观调控的乏力，削弱了调节地区间财力的能力，地方政府的非正当利益行为的膨胀，区域间的差距扩大，愈发的偏离公共服务均等化的目标，在某种程度上也导致了资源配置和流向的不合理。

政府面临着纵向关系中的集权与分权的困境。集权与分权改革面临着难以平衡的问题。上世纪80年代的分权改革使得地方财政状况越来越好，中央财政愈发困难。1994年分税制改革将事权不断下放、财权不断上收，导致中央财政情况好，地方政府债务缠身的局面。根本上说是集中与僵化和分散与混乱的关系转化问题。

目前，我国财政正向“强中央，弱地方”转型，分权就面临着新的问题。由于地方政府收入来源少，且“营改增”等财政改革对地方财政的冲击使得地方的财政收入减少，但是地方政府的事权却增加。地方财政的混乱、地方保护主义盛行，中央下放给地方权力，被地方政府层层截留。地方政府通过运用所掌握的比较大权力，开始保护性地发展本地经济，致使地方保护主义横行。

二、当前中央与地方关系的主要问题

1.中央与地方权责划分不清晰、不科学。我国宪法仅对中央与地方职权进行了原则性的粗略划分，分税制改革的推行和《立法法》的颁布使中央与地方在事权、财权、立法权方面有了相对明确的界限，但在操作层面上，这些权限的边界并不清楚。自1994年分税制改革以来，中央财政收入大幅增多，占比增大，中央财政支出占比却逐年缩小，至2014年，不足为地方财政支出的五分之一，事权和支出责任匹配不平衡，地方严重依赖中央的财政转移支付。

2.中央与地方之间权力运行缺乏法律的支撑。中央对地方不平等和不透明的放权。中央对地方的放权程度取决于中央态度、地方与中央讨价还价的能力、官员之间的关系等因素。在实践中，地方往往就会通过讨价还价似的谈判以获取更多的优惠政策和特殊照顾。地区之间的不平等和不公平竞争，也挫伤了中西部地区发展的积极性。

3.地方参与中央决策程度不高。垂直管理模式的推行，有利于促进中央政令的落实。但在垂直管理模式下，上级部门往往更强调本部门的权限和利益，导致了的部门之间“争权推责”现象。尽管目前中央与地方之间也存在不同形式的沟通渠道，但是能够参加国务院决策的都是中央垂直部门，下各种达标指标，而没有很好的反馈地方政府财力能否实现这些指标，中央与地方关系得不到及时调整。

4.地方政府层级过多。我国主要实行四级政府层级体制。各级政府机构层层对口，导致机构庞大。按照我国一贯的“一级政权，一级财政”的原则，政府层级设置越多，财政压力越大，也使人员的编制同样得到扩大，出现了人员冗杂的情况。

5.缺乏民主监督。缺乏行之有效的监督体系。地方政府官员的升迁依赖于上级管理部门的调动，地方政府只对上级负责，不对民众负责。中央主要依靠掌握财权和人事权力管控地方。地方政府只有发展本地区经济，得到地区人民支持，从而带来升迁的好处。正因为这种政绩导向型的执政理念存在，地方政府为了保护地方利益，地方会选择性执行甚至不执行中央政策。

三、中央与地方关系问题的对策

1.理顺中央与地方关系。理顺中央与地方的关系，科学的界定中央与地方权限范围。中央政府侧重于宏观调控、政策引导、政治统治、全国性事务管理职能，地方政府侧重于地方性市场监管、社会管理、公共服务职能，建立中央以决策为主和地方以服务为主的决策服务模式。对于我国政府间权责关系配置问题，应坚持政治统一原则、引导发展与提供公共服务相平衡的原则、受益范围与行政管辖范围相统一的原则和管理效率的原则。①

2.建立利益协调机制，增强政府间事权与支出责任的一致性。协调好中央与地方的利益关系。中央与地方需要建立正常表达的沟通渠道。针对地方保护主义、各地方竞争的情况，也要建立利益分享与补偿机制。地区之间的利益通过分享补偿机制来实现地区的公共进步，促进社会发展的公平性。加强中央财政的支出责任，增加中央本级财政的直接支出，从而承担和履行各地基本公共服务均等化的责任。

3.加强法制建设，实现中央与地方政府关系规范化、法制化。法制化建设目的是中央与地方政府的运行可以规范、稳定。我国应该完善现有中央与地方关系的法律体系。要明确的支出中央和地方政府的性质、组成、职责权限、工作方式等等内容。建立中央与地方关系争端解决机制。在中央与地方在权限问题上出现的政治和纠纷时，通过解决机制能够用法律的途经解决。同时，完善财政监督体制，保证政府职能运行规范化、法制化。

4.完善分税制财政体制。培育地方税收体系，增加地方的财政收入。培养地方税收的途经一方面，可开征环境保护税，将排污费改为排污税，开征碳税，并适当提高税负水平，增加资源税收入。另一方面，随着居民财富的增加，把房产税、遗产税等财产税类作为地方政府的重要税源。

建立规范的转移支付制度。要坚持公平优先、兼顾效率的原则，保证发展相对落后的地区能够得到更多的支持，保证各级政府职能的发挥，调动各级政府的积极性。应按照人口、地理、服务成本、功能区定位等因素，优化转移支付的均等化公式，加强对欠发达地方政府的财力支持，体现地区间的差别化，满足地区支出责任的需要。（作者单位：首都经济贸易大学）

注解：

① 国务院发展研究中心“推进经济体制重点领域改革研究”课题组.新时期中央—地方政府权责优化的总体思路.中国发展观察[J]2012.

参考文献：

[1]王永军.分权困境与制度因应：中国式财政分权反思与重构[J].经济体制改革，2013（06）.

[2]黄国龙 蔡佳红.“土地财政”的分税制根源及其对策[J].宏观经济研究革，2013（06）.

[3]胡振虎.进一步理顺中央与地方的财政关系[J].中国发展观察，2013（05）.

[4]殷丰收.服务型政府视角下的中央与地方关系研究[J].河北民族师范学院学报，2013（08）.

[5]朱浩祯.关于中央与地方权力关系的研究综述[J].当代经济，2013（08）.