我国区域环境合作治理的现状与对策研究

帅翔

摘要：走区域环境合作治理道路是推动区域经济社会可持续发展的重要内容。本文以长三角地区为例，从区域环境合作治理成就与治理实践不足两个方面介绍了当前我国区域环境合作治理的现状，并在此基础上提出了促进我国区域环境合作治理的对策建议。

关键词：区域环境治理对策分析

一、当前我国区域环境合作治理的现状

随着我国经济社会的不断发展，多种特征的环境问题逐步出现，这其中包括多样性、并发性和复杂性等。局部污染引起的跨界纠纷频频出现，区域环境污染的事件也经常发生，跨行政区划界限的环境问题呈现出明显的上升趋势。环境问题具有很强的区域性，在特定的地域空间里体现出整体性的特征，又由于环境污染传输本身不受行政区域的限制，这就决定了我国的环境治理要走区域合作的道路。在现阶段我国环境治理工作中，开展区域环保合作是迫切需要和必然选择，这也是贯彻落实科学发展观的过程中的具体实践和重大创新。

（一）我国区域环境治理的成就——以长三角地区为例。优势比较明显的是长三角地区区域，在我国社会主义现代化建设进程中有着举足轻重的地位。新中国成立以来特别是改革开放30多年来，长三角地区的经济和社会发展始终走在全国的前列，扮演着“排头兵”的角色。当然我们也要清醒的看到，在取得显著成就的同时，长三角地区的环境问题也日益突显。因此，在长三角区域建立环保合作机制，对于区域环境问题需要大家共同来研究处理，使得江苏、浙江、上海三省的环保能力得到有效整合，并且区域环境管理职能效力得到充分的发挥，共同形成环境应急合力，这样无论是在可持续发展上，还是在提高区域整体环境质量方面，以及对长三角区域经济合作的推进和区域经济整体竞争力的提高上都具有重大而深远的意义。

（二）我国区域环境治理合作实践的不足。虽然我国的区域环境治理在实践上取得了一定的成效，但是不少问题和不足也在合作的过程中逐步体现出来。从整体上看，政府环境治理合作机制还需要不断的完善，更需要不断的探索区域环保合作，存在的主要问题主要有以下两个方面：

1.区域环境治理受行政区域划分的严重制约，难以起效。目前我国的环境治理仍然属于属地管理，即只要求本地政府对本地环境负责，这就很容易形成“个人自扫门前雪、莫管他人瓦上霜”的现象，而污染是不受行政区域限制的：上游排污、下游叫苦，这边治理，那厢污染，使得环境治理工作陷入了现实困境。无论是对企业还是对于某个地区，归根到底，近期支付的“隐性成本”就是环境问题，当时获得好处的是自己，可是却由社会或者他人来承担破坏环境的后果，最突出的就是在“跨界污染”问题上。环境问题本质上是区域发展问题，没有跨越行政边界的联合行动，各地区的经济社会发展将会变得不可持续。实践已经证明：“跨界污染”和行政分割体制之间的不协调，已经成为导致中国环境质量总体恶化的一个主要因素。

2.环境治理协调合作机制缺乏刚性。在我国目前的区域环境治理中，政府协调主要采取集体协商这种非制度性的合作形式，而很少以法律或规章的方式来进行确定，并且合作程度相对较低，在协调工作中缺乏一定的刚性。如果要保证许多环境合作达到共识，现在主要靠领导人作出的承诺，但是这些承诺往往具有缺乏法律效力，较差稳定性的特点。对于大多环境协议，它们并没有刚性的违约责任的规定，因此，很多协调工作无疾而终，无法追究相关责任。为了规范、有序的做好政府协调工作，相应的法规和制度必须尽快完善。

二、我国推进区域环境合作治理的对策分析

区域环境合作治理问题是个系统工程，需要该区域全体成员和社会组织的共同努力。在区域环境治理进程中，必须继续发挥地方政府主导作用，依赖于各地方政府间的集体合作，并且努力从传统的单一政府管制发展到多元主体共同治理、合作共赢的新局面。当前，要进一步推进区域环境治理进程，必须努力做好以下三个方面工作。

（一）建立制度化的组织机构

1.设立中央专门机构。在建立区域环境合作机制的时候，是需要中央政府从中直接的介入的。针对这一情况，我国需要成立区域公共环境管理委员会来负责区域环境的治理。做到协调和统筹我国各个区域的在环境治理方面的发展和合作。中央在区域公共环境管理委员会中，负责宏观政策的制定，扮演着约束的角色。因为区域公共环境管理委员会扮演者重要的角色，应赋予这一权威机构与其职能相匹配的权力和资源，理顺其与国家立法机构、国务院以及其他相关职能部门的关系，并通过立法形式予以确定。

2.成立流域管理委员会。可设立流域管理委员会作为水利部和国家环保总局的派出机构，直接对区域公共环境管理委员会负责，委员会通过协商和调解等手段对区域内各方进行水污染治理的领导。

（二）建立区域立法协调机制。重视区域经济一体化，有目的、有选择性的实现环境保护的一体化。由于各个行政区域是互不隶属、相互独立开来的，这就决定了区域立法不能采用绝对一体化，而要采用软性的立法协调途径。立法协调机制应该在宪法和《立法法》的基础上，不改变各个地区立法和行政区域的划分，由长江三角洲地区立法机构和政府成立常设立法协调委员会，进行立法方面的交流。

（三）充分发挥经济手段在环境执法中的作用。区域环境治理不仅要依靠法律手段，而且还要充分运用经济手段，在经济合作范围内我们内，我们需要将环境问题纳入考虑，这样能使得区域经济发展质量和效益得到提高，也成了走可持续发展道路，優化区域经济结构上的必然选择，如果要把环境执法难的问题从根本上解决，则需要在利用市场机制前提下，优化调节配置环境资源，谋求最大限度利益是经营主体的经济动机，我们需要顺应这个动机，立法、执法流动方向则是朝着利于保护环境方面。宏观经济政策有很多，我们要运用价格、税收、金融等政策，找出执法不力的因素并进行调整，使得执法不力的经济基础得到消除，构筑依法行政的条件。在执法权利、义务配置的过程中，法律要合理运用，各领域之中都需要如此，比如环境、社会、经济领域，在人力，财力，物理方面用最少的投入，在法律成本上达到最小，这样才能达到执行法律的目的，使得环境法律的经济职能得到实现。并且要解决环境执法问题需要从经济层面进行协调，同时需要将市场化经济机制引入。

总结

区域环境治理是区域一体化的重要课题，解决现在各区域经济发展中环境问题的关键是使得政府主导作用得到充分发挥，依赖于各地方政府间的集体合作，并且努力从传统的单一政府属地管理向多元主体共同治理转度。在科学发展观的指导下，建立制度化的组织机构、建立区域立法协调机制以及充分发挥经济手段的作用，以此来解决区域内跨界环境问题，实现区域经济环境协调发展以及推动区域一体化进程。（作者单位：湖北大学）

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