公益诉讼的原告主体资格分析

王跃霖

一、公益诉讼概述

公益诉讼在我国是一种新颖的诉讼制度，根据新修改的《民事诉讼法》第五十五条的规定，公益诉讼是法院在当事人及其他参与人的参加下，按照法定程序，依法对于个人或组织提起的违法侵害国家利益、社会公共利益的诉讼进行审理并判决，以处理违法行为的活动。建立公益诉讼制度的主要目的是为了维护社会公共利益；原告也可能不是直接利害关系人；也不是独立的诉讼形式，而是民事诉讼中的案件类别。所以公益诉讼有不同于其他诉讼类別的特点：

第一，公共利益的保护是存在公益诉讼制度的前提。公益诉讼的目的是为了保护公共利益，公共利益是在我国构建的公益诉讼所保护的对象。第二，公益诉讼提起主体具有多元性，可能存在诉讼当事人与实体法律关系主体的不一致。由于公益诉讼所保护的利益属于社会的利益，涉及面积广，大多牵涉到个人利益，属于个人利益的扩展，所以涉及到的社会主体较个人诉讼广泛。第三，公益诉讼在我国目前出现在《民事诉讼法》第五十五条之中，只属于民事诉讼的一种案件类别，而不是一种独立的诉讼形式。第四，由于公益诉讼原告起诉的诉讼利益是社会公共利益，原告与案件可以无直接利害关系，所以法院裁判结果对原告可能不具有约束力。

二、提起公益诉讼的主体

（一）人民检察院

根据《中华人民共和国宪法》的规定，人民检察院是我国的法律监督机关，尽管检察机关作为公益诉讼的主体还存在少数质疑，但笔者认为由其提起公益诉讼是相对于其他组织而更理想的模式。笔者有以下理由：首先，由人民检察院本身的法律职能所决定，具有其合法性。人民检察院是我国司法机关中具备检察职能的监督机关，独立行使检察权，制约审判权、制衡行政权；同时作为司法机关行使司法职权。从理论上看来，国家的权力是人民赋予的，国家权利的行使即代表着民意，人民检察院是国家权力行使的司法监督机关，所以说人民检察院理应代表民意行使诉权，在最后也是最强力的一道救济程序中维护国家利益、社会公共利益和形成良好的社会秩序是其本身的职责所在。其次，人民检察院能使公益诉讼制度行之有效的力入实践，保护到诉讼对象，具有有效性。就目前我国检察机关行使权力的效果来看，人民检察院不仅独立行使检察权，监督我国行政机关行政权的执行，而且作为司法机关也参与到司法实践中，在民事诉讼、行政诉讼中予以诉讼后监督，在刑事诉讼中的侦查程序中可以提前介入监督，甚至对于大部分的公诉案件都由其向法院提起诉讼而在打击犯罪中取得很好的成果。可以说人民检察院是具有深厚的司法实践经验的，本身具有能力完成一般社会公众所不能完成的诉讼资源即具备相当法律知识水平和诉讼技巧的人才队伍，在面对侵害国家利益、社会公共利益的行为是敢于与之作斗争并有能力与之作斗争，这是人民检察院作为公益诉讼的主体资格的合理性存在。最后，督促国家机关行使职权，提高国家机关行使职权的效率。针对我国出现的腐败现象及国家机构铺张浪费问题，就筆者了解，我国诸多检察机关内部某些部门，比如民行、监所部门等业务不多，检察院介入公益诉讼可以充分利用部门资源，提高国家机关的办事效率。

（二）社会团体和企事业单位

社会团体是由公民和企事业单位依法自愿组成、按照团体章程开展活动的社会组织，比如说全国妇联、中国法学会、红十字会等。企业单位是以盈利为目的独立核算的法人或非法人单位，比如国有企业。事业单位是以政府职能、公共服务为主要宗旨的一些公益性单位、非公益性职能部门，比如医院、学校。三者都是我国当代社会的重要组成部分。社会团体和企事业单位作为公益诉讼的原告主体资格，笔者认为具有以下理由：首先，具有代表性。社会团体和企事业单位拥有较多的社会成员，设立了比较健全的内部机制，不仅是民意比较集中的区域，具有广泛的代表性，而且能派出代表有序的提起诉讼，不至于像一盘散沙；同时社会公共利益也集中，当其团体利益受损时，常常会伴随着被公共利益损害，由其提起诉讼便于有效的进行诉讼程序，比如能够及时的举证。其次，具有专业性。社会团体往往是某一领域的人员为了共同的目的组织起来的，具有相对严密的内部机制。企业单位也大致如此，只是更多以盈利为目的，而事业单位则不是由个人决定设立的，他更符合我国单位的创制。但他们的共同点是在各自相关的领域有自身的专业优势，对于实践中出现的问题，有独到的见解并经验十足，把三者纳入公益诉讼的原告主体将更好的发挥公益诉讼在我国的实践效用。

（三）公民

新《民事诉讼法》第五十五条规定“对污染环境、侵害众多消费合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”。此次诉讼法的修改并未确立公民在公益诉讼中的原告主体资格地位。立法者是考虑到公益诉讼在我国毕竟是作为一项新制度出现，站在审慎的立场暂不赋予公民提起公益诉讼的主体资格。笔者认为立法者的出发点是好的，但公民是必将成为公益诉讼的原告主体，理由如下：

一方面，我国宪法规定，我国是社会主义法治国家，人民把手中的权力赋予国家，人民是国家的主人，公民享有监督权，对于侵害国家利益、社会公共利益的违法行为，不论是行为个人还是社会集体，甚至是国家机关，公民都有权向有关机关提出，得以维护自身利益。在法治水平较高的国家，国民会不惧恶势力而积极向有关机构提出违法行为，有关机构也会依法及时解决，惩治违法行为者，构建了良好的法治风气。我国就应该保证公民的监督权，而不是将公民置于法治门槛之外，这将不利于我国公民素质的提高和法制知识的普及。

另一方面，确立公民主体资格可以有效的把公益诉讼制度与实践结合，让制度运行好坏的决定权交予公民自己手中。不可否认，社会公众作为社会组成的最小“细胞”，是最普遍的监督者，他们对违法行为往往及早发现，利于保护诉讼证据等。当他们也是利益的受害者时，更会积极的加入到诉讼中，维护自身合法权益。其实在我国也有很多个人不惧强大的势力提起公益诉讼，具有强大的公益精神。比如轰动一时的涉及乙肝歧视的多个个体诉讼，最后也推动人事部、教育部等部门做出规定，明确要求在劳动者就业、大学生录取等环节不得查乙肝。

三、公益诉讼在运作过程中的建议

（一）公益诉讼的审判实践建议

新《民事诉讼法》第五十五条的规定仅仅是确认了在我国诉讼法中公益诉讼这类案件，并没有规定与公益诉讼相配套的程序安排。所以说为了使公益诉讼发挥好的作用，就需要为公益诉讼在我国的实践提供依据，构建相关制度。这也是立法者先试用的初衷。笔者有如下建议：

第一，受理公益诉讼案件的合理受理標准，除了可以无直接利害关系外应以一般民事诉讼案件的受理标准处理。

第二，公益诉讼以损害地人民法院管辖，损害行为在多个人民法院辖区的，属于共同管辖，后立案的人民法院应交先立案的人民法院管辖。

第三，在财产保全制度中，原告可以申请且无需提供担保。

第四，裁判的效力适用在诉讼时效期间内又以相同事实提出相同请求的当事人。

第五，公益诉讼这类案件的诉讼费用，由败诉的被告承担，原告败诉的可以申请缓交、免交，但恶意诉讼除外。

第六，裁判生效执行中，当事人拒不履行的，由审判员已送执行员执行。以上是笔者建议，目前还没有公益诉讼的具体程序规定，在未出台新规定之前，仍应遵循民事诉讼法的一般规定。

（二）鼓励诉讼与预防滥诉的协调

公益诉讼在我国公众并不十分熟悉，虽然我国公众维权意识的逐渐提高，但不涉诉也是一种大众思想，所以，对于一种新型诉讼案件，要尽量的让大众知晓和加入，才能推进发展，所以笔者建议鼓励诉讼。

第一，原告起诉条件不宜过于苛刻，仍然以具备民事诉讼权利能力和诉讼行为能力为前提，在案件的条件上，排除《民事诉讼法》第119条的规定的第一项以外的规定，即有明确的被告、具体的诉讼请求、属于受理公益诉讼的范围和受诉人民法院管辖。

第二，在普通原告胜诉时按照诉讼的标的大小建立适当的奖励机制，可以按照诉讼标的比例比如说百分之一或其他标准判决被告另外给付给原告一定的费用①。奖励机制不适用于公权原告，因为那是其职责所在。对于败诉的普通原告，若不是属于滥诉的情况则免除其诉讼费用。这样减轻公众的诉讼成本，调动公众参诉的热情，让公民在起诉时不至于犹豫不前影响取证而让违法者钻了空子。

奖励机制作为鼓励诉讼的一种方法，运用不当也容易造成滥诉的风险，造成恶意诉讼，比如为了打击对方、损害他人名誉等，同时也造成了司法资源的浪费，所以要建立机制防止滥诉：

第一，严密审查诉讼准入，对于不符合条件的起诉者及时作出不予受理的裁定。

第二，建立惩罚机制，一旦发现是恶意诉讼，予以警告、相当的罚款处罚。

第三，除《民事诉讼法》第134条规定的涉及国家秘密、个人隐私、当时人申请不公开审理的商业秘密案件外，对公开审理的案件建立公告机制，公益诉讼所保护的不仅仅是个人的利益，涉及到公共利益，让公众了解诉讼程序走向，加强程序监督，不仅仅是对司法机关，同时对当事人双方进行监督，对滥诉者起到约束的作用。

本文注重探讨社会主体是否具备作为公益诉讼原告主体资格，对于深入构建不宜多加扩展，我国社会组成部分众多，也是针对主要几种主体讨论，提出自己的观点。笔者认为人民检察院作为公益诉讼的主体是其本身的职能决定、社会团体和企事业单位是具有条件性、公民在公益诉讼中虽然未规定入法，但在公益诉讼在我国发展日趋成熟后作为主体也是必然趋势，具有其合法性和实践性。（作者单位：北京工商大学法学院；北京市怀柔区人民法院庙城法庭）

注解：

①刘凝，范净玉《我国公益法律的概念和发展》[M].北京：法学杂志，2009月5日出版