地方性政府债务的成因、风险机制及对策探究

刘跃超

摘要：近年来，面对我国地方债务规模急剧膨胀的情况，地方政府偿债压力激增。地方债务信用风险加剧。本文分析了地方性政府债务的成因，结构以及改善这种状况的对策。

关键词：地方债务；基础设施投资；债务风险

中国已逐步进入老龄化社会，地方政府承担的社会保障压力越来越大，经济改革的加快对地方建设性融资需求迅速攀升，当前我国地方政府主要有三种融资模式，即省级政府经国务院批准发债、组建地方政府融资平台从银行贷款以及通过平台发债，自行发债问题尚在试点，所以地方政府融资平台融资成为维持地方经济社会发展的基石。对地方基础设施建设发挥了巨大作用，但隐性债务问题也由此而来。隐性债务透明度差，结构分散，易引发财政风险，影响国家正常的宏观调控。

一、地方债务的成因

（一）地方政府债务问题与分税制改革的不彻底有重要关系。1983年以来中央政府对国有企业进行的利改税等一系列改革，使地方政府累积了大量地方债务，造成了地方政府为国有企业破产财政兜底、分离国有企业所办社会职能机构、企业养老金等方面的支出缺口（朱玉玲2011）。随后于1994年分税制改革重新确立了中央财政的主导地位，同时还导致财权上划，事权下移。随着中国经济改革的深化，地方政府通过多种途径改善地方基础设施。由于财权事权的不匹配，地方财政入不敷出，迫使地方政府债台高筑。

（二）考核官员的政绩论导致决策风险责任机制存在漏洞。对于官员的升迁考核存在问题，如重产出，轻效率，在任官员为了体现能力，通过大量融资搞各种项目，享有项目体现的政绩，不受责任约束，对项目不承担风险，不重视项目的可行性，忽视偿还能力，将偿还债务的责任推给下一届官员，由于以前并没有相应的问责机制，人的逐利性决定官员都如此作为，光鲜背后的债务规模似滚雪球越滚越大。

（三）道德风险因素。道德风险主要包括以下方面：其一，来自金融机构。金融机构为政府背景的单位贷款时，不担心坏账，考虑由政府兜底，谨慎性降低。其二，来自下级政府。预算要求各级地方政府财政不列赤字，当下级政府财政出现赤字时，上级政府要对其兜底，如此使得下级政府控制财政赤字的积极性降低。

二、地方性政府债务的现状

（一）债务规模。根据财政部科研所2010年的研究报告显示，地方性政府债务在4万亿以上，相当于当年我国GDP的16.5%、财政收入的80.2%、地方财政收入的174.6%；据2011年6月审计署的调查报告，截至2010年底，各级地方政府的债务总额达到10.7万亿元，大约相当于国内生产总值GDP的27%。2013年12月30日，审计署公布了《全国政府性债务审计结果》，截至2013年6月底，全国各级政府负有偿还责任的债务206988.65亿元，其中地方政府负有偿还责任的债务108859.17亿元，负有担保责任的债务26655.77亿元，可能承担一定救助责任的债务43393.72亿元。从总量上来看风险可控，但一些结构性变化值得关注，地方政府债务仍是主体。

（二）债务结构。我国地方债务总余额数量巨大，对于债务结构要有清楚的认识，防止出现过多的隐性债务影响宏观经济运行。债务组成复杂。主要有以财政收入担保的贷款、变相发行地方债、国有企业的亏损或破产、社会保障金缺口、下级政府的财力缺口等。债务隐蔽性强。即使现阶段对于债务做了大量统计，但其实际值仍远远大于统计值，隐性债务难以估计。

从区域分布看，截至2010年底，东部11个省（直辖市）和5个计划单列市政府性债务余额53208.39亿元，占49.65%；中部8个省政府性债务余额为24716.35亿元，占23.06%；西部12个省（自治区、直辖市）政府性债务余额29250.17亿元，占27.29%。从数据看越是经济发达的地区政府性债务余额越大，反而经济欠发达地区的债务余额较小。造成这种差距的原因是经济发达的地区基础设施建设条件好，经济发展速度快，偿债能力强，举债规模因此也大，这样形成一种良性互动；反之经济欠发达地区原本经济就弱，基础设施建设条件差，政府举债搞基础设施建设投资大，收益回报率低，资本回收时间长，这样就造成恶性循还，经济增速慢，举债艰难。

三、地方性政府债务的风险分析

由于地方政府融资平台发展过快，出现了资本金不足，负债率过高、偿债能力低，地方财政担保有名无实，偿债责任主体不明确，透明度低等问题。在财权上收、事权下放的背景下，地方政府依靠税收收入作为还款来源，渠道单一，且现阶段营改增地方主体税种面临缺失，出现以债易债。偿债风险一旦爆发，容易引发地方政府的财政危机和信用危机，并波及金融机构和国家金融秩序，最终影响社会稳定。目前地方政府融资平台量大经营不善，危机四伏。公司员工工资与绩效无关，由财政支付，造成人浮于事，公司管理无效率，当公司运作失败，产生的债务由政府兜底，此时政府无力承担巨额债务，就会产生财政风险。

与一些国家的政府债务主要用于消费性支出不同，我国的政府性债务主要用于经济社会发展和人民生活条件改善相关的项目建设，大多有相应的资产和收入作为偿债保障。2012年底全国政府性债务的总负债率为39.43%，低于国际通常使用的60%的负债率控制标准参考值。截至2012年底，全国政府外债余额为4733.58亿元，占GDP的比率为0.91%，低于国际通常使用的20%的控制标准参考值。截至2012年底，总债务率为113.41%，处于国际货币基金组织确定的债务率控制标准参考值范围之内。以上数据可以看出，我国虽然债务余额总量庞大，但仍在可控范围内。

四、应对地方性政府债务的对策

（一）加强债务扩张的行政考核约束和问责机制。目前，新的地方政府考核办法将政府负债作为政绩考核的重要指标，把化解历史遗留债务问题作为考核评价的重要内容，从源头上遏制债务的快速增长。

（二）坚持完善财政体制改革。首先，深化分税制改革，合理划分地方政府与中央的事权与财权，按公共产品收益范围大小依次由各级政府承担管理，地方与中央进行财权分配。其次，要继续推进财政层级扁平化。减少专项转移支付，增加一般性转移支付。加快推出房产税，为地方政府提供稳定、可持续的收入流。同时，强化财政纪律约束，严格审核政府的发债规模和透明度。

（三）拓宽政府融资渠道，对存量债务有堵有疏。一要继续清理关闭一批投融资平台。二要放开市场准入，引导多元化资金参与基础设施建设，以ABS、ABN、PPP、BOT等方式吸收民间资本，拓宽融资渠道。三要用好地方发债的制度，置换债务减少存量。（作者單位：云南师范大学）

参考文献：

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[5]陈志勇，王银梅.我国地方政府性债务信息披露问题研究[J].地方财政研究，2014（2）

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