浅谈土地储备出让中的城市规划参与

谢理

土地储备是指政府部门或指定的公共管理机构依法取得土地，进行前期整理开发和储存，选择合适的时机出让，是政府经营土地资产，有序实施城市规划以及合理调控房地产市场的重要手段。但目前就大多数实施土地储备制度的城市而言，土地储备的运作未能与城市规划紧密结合，导致土地储备工作常常陷入被动，土地资源的最佳效益未能得到发挥。

一、土地储备与城市规划的关系

1.土地储备是促进城市规划实施的手段

缺少土地储备出让机制，政府将无法垄断城市土地一级市场，土地开发将会呈松散型的随意布局，区位优、效益好的地块将被企业优先开发，而动迁成本高以及公共配套地块将搁置多年不动，使城市无法按规划的方向发展，基础设施建设难以集中实施，道路、交通、绿地以及公共服务设施用地难以实现落地。因此，通过政府土地储备和统一出让，是实施城市规划的保证，它能为城市建设积聚资金，调控城市开发的节奏和方向，保证基础设施和公共服务设施合理实施，确保城市和谐发展。

2.城市规划是土地储备工作的主要依据和手段

第一，《城乡规划法》和《土地管理法》规定，规划区内的土地利用和各项建设必须符合城市规划、服从城市规划管理，因此土地储备工作应该是依据城市规划的规定和要求来进行的；第二，城市规划是政府实施城市发展战略的空间体现，体现了城市管理的超前性、计划性和主导性意识，是引导土地储备实施的重要依据；第三，城市规划带来的区位优势和设施完善，规划用地性质的优化，以及建筑容量的提高，都是实现土地增值的合理途径和手段；第四，城市规划是在有限的土地储备资金情况下，对纳入储备计划的土地进行有效控制的手段。

3.土地储备和城市规划的差异性和侧重点

城市规划侧重于宏观的城市发展方面，兼顾近期实施同时坚持长远效果，在兼顾经济效益的同时，更加注重社会效益和环境效益。而土地储备多从微观地块出发，更多注重近期的经济效益。两者之间的关系为整体与局部、远期与近期、战略和战术的关系，需要相互协调兼顾，才能相得益彰，以实现城市经济社会可持续发展。

二、土地储备运作与城市规划脱节的问题

1.城市近期重点发展区域用地未能超前、及时储备

城市总体规划和近期建设规划决定了城市未来的发展方向和近期建设重点，明确了基础设施和公共服务设施集中投入的方向，而这些信息往往是政府部门内部能预先得知的，但在很多城市，往往对重点发展区域周边的经营性土地未能超前或及时储备，土地储备机构反应能力慢于规划概念扩散影响和市场反应速度，造成土地储备难度和成本加大，无法实现政府土地资源效益最大化。反过来，由于缺少可储备土地信息的支持，又使城市规划管理部门选择城市重点建设项目的载体时缺少依据。

2.土地储备未能以城市规划作为选址和经济测算的依据

目前土地储备工作中，许多城市土地储备部门往往以主观判断为依据，缺少城市规划作为指导，缺乏规划技术经济指标的支持，往往是先进行实物储备，生米煮成熟饭，再进行补办规划选址审批手续和申请规划设计条件。在储备工作当中不了解储备地块当中的可建设用地面积、规划用地性质和可开发强度，没有进行科学的成本和收益的核算，盲目地以用地面积“亩”为单位进行经济测算和征收回购，常常出现储备地块没有道路出入，地块被规划道路穿越，地块大部分为规划的公园绿地或者其他公用设施用地，地块可建设用地很少甚至为不可建设用地等情况，给土地储备资金造成浪费，增加土地经营的风险，或者政府为了短期的经济利益，将以牺牲城市规划作为代价。

3.控制性详细规划未能覆盖土地储备计划中的地块

控制性详细规划全覆盖是当前大多数城市近期不可能解决的问题，由于城市规划和土地储备计划出发点和步调不一致，土地储备计划中的地块往往未能有控制性详细规划进行指导，其结果一是难以进行土地成本和收益的测算，增加土地经营的风险；二是城市规划管理部门依照控规条例不能进行审批和出具规划设计条件，造成土地储备时间过长，增加储备成本。土地部门往往认为控规编制是城市规划管理部门的本职工作，有义务对储备地块及时编制控规和出具规划设计条件；而城市规划管理部门则认为，土地储备机构本来就应该依据控规覆盖范围进行土地储备和出让，城市规划编制计划无法迁就土地储备机构的要求。各有各的主管部门，各有各的职能范围，各有各的管理规章，往往使工作形成死结，无法展开。

4.控制性详细规划编制缺乏土地经营方面的考虑

当前我国的控制性详细规划多为蓝图式的编制法，刚性有余，弹性不足，并且片面强调纯技术性，凭规划师个人主观从功能最优、环境最好方面去确定技术经济指标，忽略经济成本分析，忽略土地历史债务等问题，其结果是政府在市场经济下的成片土地开发整合或旧城改造中，可能是无利可图甚至亏本的，土地储备开发项目不可实施。而规划管理部门在法规的要求下，必须坚决执行“合法依据”的，其结果导致城市建设的停顿和土地闲置。

三、发挥土地储备中规划参与作用的建议

1.土地储备遵循规划优先原则，城市规划保护城市土地收益

城市规划是土地合理利用的前提条件，因此土地储备工作首先应服从城市规划，土地收购之前应核实是否符合规划条件，办理规划选址意见书，防止以行政手段解决技术问题，如以会议纪要形式代替规划选址等。国有土地出让前，必须出具规划设计条件，作为土地出让条件，应明确可建设用地面积、性质、容积率、建筑密度、建筑高度、停车泊位、主要出入口、绿地比例、建筑红线和公共服务设施红线等。严格执行城市规划，杜绝先拿地再规划、先卖地后修改规划条件行为，城市规划审批和修改过程应经多方评议，辅以公众评议。城市规划管理部门对土地使用性质的变更应严格审查，原来由划拨取得的公益性质用地要转变为经营性用地时，工业用地要调整为居住用地或商业用地时，必须由相应的城乡规划程序审批认定，并与土地管理部门密切联动，防止土地使用性质变更过程中的土地收益流失。

2.以城市规划为导向编制土地储备规划

土地储备分为信息储备、红线储备和实物储备三个阶段，实物储备指政府收回、收购和征收，涉及了产权的变更；红线储备是指按城市规划要求（包括企业改制、旧城改造的需要）直接将规划红线给储备中心，以备实物储备；信息储备指对有可能储备的土地（包括不急于收购和暂无力收购的土地）进行计划，作为土地储备的后备土地。为有效地指导土地储备工作和保障城市规划实施，应在信息储备阶段编制土地储备规划，包括经营性土地和工业用地。土地储备规划包括城市总体储备规划、近期储备规划、年度储备计划和专项储备规划（轨道交通沿线等重点地区储备规划）。储备用地的来源应结合城市规划和近期建设计划，包括国民经济发展规划和城市规划确定的城市发展重点和政府重点发展项目，体现TOD、SOD发展策略确定的城市重点储备区域，如轨道交通枢纽以及站点周边地区，地区公共中心周边地区等，以及土地经济价值较高地区，根据城市规划需要进行用地功能置换的土地（退二进三），旧城、旧村更新改造土地，闲置土地、资产包债务土地等。对不符合城市规划、不具备开发条件以及保证城市空间形态的区域性绿地，不应纳入土地储备的范畴。

3.规划参与，储备超前，出让适时

城市规划管理部门参与土地储备工作，不应仅仅停留在依土地储备中心申请而进行行政审批的阶段，而是要参与到土地储备的全过程当中，特别是储备土地的选择上。城市规划部门是城市发展、城市管理信息最灵敏的部门，应依据城市发展和近期建设重点，从用地性质、区位、周边规划发展等方面，帮助土地储备机构选择、有重点地确定储备对象和储备范围，使有限的土地储备资金集中到与政府重大基础设施规划建设相一致、增值潜力大的土地上来。政府对重大交通基础设施和公共服务设施的规划和实施，提高地区交通的便捷程度和通达程度，提高生活、生产的环境质量，这些规划预期性是土地在发生实际资金投入前获得增值的先决条件，土地储备机构应确保政府对基础设施、公共服务设施的投入所带来的土地效益增值，并确保把政府投入带来的土地级差收益能够还原于基础设施投资，避免政府投入带来的级差收益和增值收益转化成房地产开发企业的超额收入。因此，政府的土地储备必须以政府近期建设规划为指导，在交通基础设施和公共服务设施的规划实施之前（甚至规划概念发布之前）进行储备，并在合适时间出让，保障政府土地收益最大化。

4.控制性详细规划编制充分考虑土地储备出让的经济因素

规划控制指标是土地收益的最直接影响因素，因此，针对政府成片整合开发、旧城改造（旧村改造）的土地，其控制性详细规划的编制不能以传统“蓝图式”、“纯技术”的办法去处理，应在遵循环境最好、功能最优的原则和规划技术规范标准的基础上，充分进行土地整理成本核算、市场调研分析和土地经营策划，用土地成本效益分析数据去反馈验证规划控制指标，多方协调，进一步修正和调整，得出更详细、更有吸引力、更容易实施的指标体系，以达到土地储备出让经济平衡和政府开发建设预期目标。规划应具备一定的弹性，便于规划管理部门和土地储备部门根据市场变化进行合理资源优化配置，以实现适量、适时、适类。城市规划和管理队伍要有适当增加有经济分析能力的专业人才，以增强城乡规划尤其是控制性详细规划的经济分析份量和地价分析能力；控制性详细规划的编制时，其道路规划和用地单元的划分应尊重已有用地的权属线，以及土地分期整合的红线边界，以满足储备土地分期出让的需要，保证土地能够依据规划单元进行出让，保证每个出让单元的土地必须产权清晰和“问题干净”。

5.土地储备机构主动组织规划编制，土地收益中预留城市规划编制经费

鉴于城市规划与土地储备密不可分的作用，土地储备给城市规划的编制计划和编制内容提出新的要求，建议从政府土地收益当中拿出一部分资金，深化城市规划的编制与研究，进一步提高城乡规划对土地储备的引导和对土地增值的促进作用。根据土地储备机构和城市规划管理部门共同研究确定的土地储备规划（计划），在实物储备之前，由土地储备机构委托有资质的规划设计单位进行控制性详细规划编制，报规划管理部门审批，或者由土地储备机构委托城市规划编制研究中心进行组织控制性详细规划编制，报规划管理部门审批，尽快将政府准备储备的土地纳入城市规划管理范围，一是为土地出让作好准备，二是对纳入增值空间大、近期难以实现的土地纳入“规划储备”系统进行规划控制，待时机成熟时再进入资金储备。

参考文献：

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李求军/责任编辑