关于城市更新与土地运营的几点思考

钟威

城市更新是当今世界各国城市发展面临的重大课题。在广州新一轮政府机构改革中，应转变传统依靠“土地征收—政府出让—收取收益”的土地财政思路，按照“城市更新与土地运营”有机结合的新理念，发挥政府主导作用，抓好城市土地储备与成片连片运营，充分挖掘城市低效存量用地潜力，节约集约发展智慧型城市，带动先进产业转型升级，改善城乡人居环境和传承岭南历史文脉，走出一条盘活城市存量低效用地的新路子。

一、城市更新与土地运营有机结合的必要性

（一）国家新型城镇化发展战略的必然要求

新一届中央政府为统筹城乡一体化建设，实现国民经济社会的可持续发展，推出了新型城镇化发展战略。新型城镇化是指坚持以人为本，以新型工业化为动力，以统筹兼顾为原则，全面提升城镇化质量和水平。新型城镇化的“新”就是要由过去片面注重追求城市规模扩大、空间扩张，改变为以提升城市的文化、公共服务等内涵为中心，真正使我们的城镇成为具有较高品质的适宜人居之所。中共中央、国务院颁布的《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》从国家战略的高度，提出要改变传统城镇土地扩张征用模式，要将城镇土地利用的重点放在城镇低效存量用地盘活利用上，要按照“以人为本、产业升级、功能优化、文化传承”的原则，将城镇存量土地运营与城镇经济社会可持续发展有机结合，力争改变地方政府过多依靠“土地财政”的发展模式。这就为以盘活城镇低效存量用地为主的城市更新与城市土地储备运营的有机整合及统筹开发提供了政策依据。

（二）广州市新型城镇化发展的必经之路

广州作为特大型国家中心城市，其城市化率已达83%，解决城市发展面临的土地资源瓶颈问题，亟需从新型城镇化发展战略高度，将城市更新与土地运营有机结合，统筹发挥宝贵存量用地资源潜力，促进事关城市战略发展的重大项目的落地。另外，按照国土资源部土地管理工作会议的精神，今后大城市原则上不再安排新增建设用地指标，城市发展面临新增用地指标制约。所以，以“三旧”改造为核心的城市更新必将成为广州市未来城市建设发展的重中之重。“三旧”用地约580平方公里（是动态调整的），占目前建设用地的近1/3，是今后发展的重要保障。城市更新与土地储备运营的有机结合，一是有利于从政府整体长远发展的高度，统筹管理运营城市存量土地资源，避免传统土地储备“分散收储、零散出让、遍地开花、难成规模”的弊端，发挥城市更新“整体策划、成片改造、产业落地、公益保障”的优势。二是有利于政府主导下，把握城市土地一级市场，引入国家政策性资金（或者适当发行地方优质债券），充分发挥土地集约节约利用价值，实现政府重大项目意图和保障公共利益优先实现。

二、城市更新与土地运营有机结合的可行性

（一）理论上的可行性

现代政府新公共管理“流程再造”理论指出，现代政府行政机构强调政府职能简化、统筹解决公共问题、重视公共服务效率等方面，广州设立城市更新局，符合现代政府新公共管理理论，有利于新形势下政府提高城市更新工作效能和质量。另外，城市更新中的卫星城理论（从广义上讲，田园城市理论并不单纯是一种形式上的或是图画上的城市规划，实质上是一种对社会的改革，即对构成社会并对社会发展起着关键作用的城市风貌、城市有机体的总体规划。很大一部分是对城市发展各种有机体的安排，从而缓解不断畸形发展的城市带来的各种问题，阻止城市无节制地发展）、有机疏散理论（有机疏散理论认为城市犹如人的生命机体一样，为了避免城市走向衰落，必须对城市的外形和精神进行全面的设计更新。有机疏散理论认为将重工业布局在城市中心区是不可行的，轻工业也是如此，但是一些行政管理部门和事业单位需要设置在城市中心区，重工业和轻工业等的迁出为城市中心区腾出大量土地，这些土地应该优先保障公共基础设施，如绿地、道路等，改善人居环境，方便生产生活），也为城市更新与土地运营的有机结合提供了实践理论支撑，从城市建设可持续发展角度，为广州市城市更新工作提供了思路启发。

（二）实践上的可行性

国内外，很多先进城市已将城市更新与土地运营进行有机结合，产生了良好的效果。香港市区重建局是香港专责处理市区重建计划的法定机构，在2001年5月1日根据香港《市区重建局条例》成立。该机构通过引入政府资金，制定专项总体规划与行动计划，注重区域妥善规划和公共设施建设，传承历史文脉建筑，迄今已初步完成9个建目标区内近100个新项目，实现大约200栋破旧失修楼宇的重建，并提供大约3公顷的休憩用地、5万平方米建筑面积用作社区和福利设施。新加坡专门设立市区重建局，将城市低效存量用地空间的开发运营交由该机构统筹负责，市区重建局通过良好的规划以及有效的土地重新利用计划和整体策划，有效地解决了市区拥挤、交通堵塞、基础设施短缺、卫生设备不足等一系列问题，盘活了市区低效存量建设用地，带动了经济社会发展，使得新加坡的自然环境和生活品质在过去30年中得到了飞速提高。伦敦的城市更新在引入市场方式盘活存量用地时，注重公众参与，成立“街区俱乐部”、“社区互助会议”等，通过协调谈判和科学规划，更加注重人居环境、生态环境和社区的可持续发展。纽约的城市更新将土地运营充分结合，其主要措施有：一方面政府采取多种方式吸引市场资金投入城市更新，如设立专项基金、制定财政税收激励措施（20世纪80年代，纽约出台了一系列有关改善城市物质结构，促进经济发展和创业就业机会的税收奖励方面的法规，其中有4条适用于城市更新地区的开发商、投资商和居民的主要奖励措施，即资本补贴、商业用地租赁的双向补贴、减免地方税及收入税补贴，这些基于税收的措施都促进了城市地区的更新发展）、引入国家政策性资金或为私人投资者提供贷款及津贴等。另一方面政府制定具有操作性的法律法规保障投资人权益，推动城市更新。东京的城市更新，十分注重土地的集约高效利用。20世纪80年代，日本东京通过计划性制定制度开始了地下深层空间设施的更新利用，带动了东京地下商业的繁荣发展。

三、城市更新与土地运营有机结合的几点建议

（一）将城市土地储备职能纳入城市更新机构统筹管理

从本质上说，城市土地储备是城市更新改造不可或缺的部分，是城市土地运营的关键环节。广州市应站在新型城镇化发展的高度，解放思想，改革创新，突破传统“土地收储—政府出让—收取出让金”的土地财政思路，创新构建“城市更新+土地运营+产业落地+保障公益”的城市土地节约集约的新路径，将城市更新改造与城市土地运营有机结合，推进城市建设可持续发展。

（二）做好城市更新土地运营的成片连片统筹策划

城市更新与土地运营有机结合的直接体现就是城市更新单元的成片连片改造。城市更新单元改变以往存量建设土地出让地块分布零散的弊端，突出地块成片连片的优势，坚持政府主导，公共利益保障和历史文化保护的原则下，以“结构升级、分类引导、成片开发、节约集约”为导向，根据地块实际情况，提前开展区域发展策划和规划设计工作，合理整合土地资源，调动各方主体积极性，实施成片连片改造，达到统筹策划、有序规范、整体运作、全面提升的目标。

（三）注重在城市更新土地运营中引入重大战略性产业

重大战略性产业事关城市的综合竞争力和可持续发展，在城市更新土地运营中，制定重大战略性产业引入计划和规划，采取鼓励性优惠政策，在广州市“2+3+11”城市战略性发展平台中，划定城市更新区域，打造城市功能优质品牌。注重科技研发、产业金融、高端服务业、大数据信息挖掘等产业的有效导入，科学规划产业、公益、居住等用地比例，实现产业转型升级，推动城市可持续发展。

（四）构建城市更新土地运营重大项目的融资平台

做好城市更新工作需要把握好两个因素：土地和资金。其中资金问题是重中之重，如何引入市场资金，发挥国家政策性资金“四两拨千斤”的作用，需要好好筹划和设计。在市城市更新主管部门下建立重大项目融资平台，将政府财政信用和城市低效存量用地预期收益作为资本，灵活引入国家政策性资金（或者发行地方债券），盘活城市更新区域前期土地一级市场，激发城市更新土地运营二级市场活力，充分实现土地市场价值，推动重大项目的选址落地和启动开发。

（五）注重历史文脉传承与公共利益保障

城市更新不是单方面追求经济发展与物质更新，而是要综合平衡地在城市更新中传承岭南历史文脉，以及提升和改善城市公建配套设施和公共服务设施。一方面，按照城市建设发展肌理、历史脉络，原住民生活习俗等，统筹规划设计运营，做到经济收益与文化传承相统一，互促进，焕发岭南文化的新时代活力；另一方面，强调城市更新土地运营中的公共利益优先，规定在城市更新中优先落实公建配套设施，优先划定公共绿化、道路等用地，优先建设政府统筹安置房。

李求军/责任编辑