新型城镇化背景下农村宅基地退出机制探析

于辉

摘要：研究目的：针对当前农村宅基地退出管理机制中存在的主要问题，通过查阅文献，对部分农村宅基地退出模式进行分析对比并总结，以期能够为解决当前农村宅基地退出问题提供对策建议。研究方法：综合分析法和文献分析研究。研究结果：农村宅基地退出机制建立应当对不同模式进行试验，把试验结果汇总分析之后可得出最适合本地区的退出模式。研究结论：在农村宅基地退出模式的选择中，我们应当在了解当地农村宅基地退出之后的土地利用方式、农户的意愿以及当地农村的经济条件的基础之上，充分考虑到当地农民的利益和期望的补偿意愿，对各地不同的农村宅基地退出模式进行对比分析，合理的建立农村宅基地退出机制，方能在农村宅基地退出的改革中顺利实现农村宅基地退出。

关键词：新型城镇化；农村宅基地退出；机制；模式

近年来，随着社会经济和城市化的快速发展，城镇建设用地的需求也越来越多，但是耕地总量动态平衡等政策严重控制建设用地的增长，以城镇化建设用地短缺为特征的土地供需矛盾越来越成为城市化与工业化的瓶颈[1]。同时，随着城镇化和工业化进程的加快，农村剩余劳动力数量也进一步增多，农村剩余拉动力的大量转移也使农村宅基地问题越来越严重和突出，大量农村宅基地被闲置的问题也越来越普遍。其中，“小产权房”问题的出现，就是农村宅基地问题不能得到良好解决的一种不合法的做法[2]。随着改革开放的深入，农村非农收入比重大大增加，部分农民的收入也在增加，一些农民已经在城市或城镇购买商品房，农民自身存在宅基地退出的意图。因此，引导农村居民实现宅基地的有序退出已经成为了我国新型城镇化的客观要求，也对于“三农”发展具有重要意义，有利于提高农村宅基地是使用效率和改善农村居民生活水平，也是推进新农村建设的重要举措并对于推进城乡一体化进程具有重要意义。

1.当前农村宅基地管理机制中存在的问题

1.1当前在我国农村宅基地利用中主要存在宅基地利用规模比较大、面积超标、一户多宅、低效利用、闲置浪费严重以及管理环节薄弱等问题。

由于农村劳动力的大量转移，农村人口大量涌进城市，但是农村的宅基地面积却没有变化，形成了大量的宅基地闲置现象，农村的土地利用效率大大降低。另外，我国农村人口每年都在减少，但是农村宅基地面积却是与日俱增，造成了“人走地不动”的现象，出现了类似于城市“鬼城”的“空心村”现象。最后，由于农村地区土地规划的不合理性，造成了农村宅基地紧缺和宅基地闲置现象同时存在，宅基地供需不合理，使得农村人地矛盾进一步加大。

1.2农村地区普遍存在的现象是大量开发新的宅基地，但是旧有的房屋却仍然保留，宅基地粗放式利用。

大量开发新的宅基地建造新房，同时又不对旧房进行拆迁，造成了大量的空置房存在。有学者初步分析估计，目前我国农村居民点中空置的闲置用地规模在185万公顷至285万公顷之间，相当于1/4到1/3的城镇用地。其次是宅基地和空置宅基地住宅用地浪费比较严重。有些地方村内空闲地、闲置宅基地和空置住宅用地现象普遍存在，并且有逐年上升的趋势。还有，农村宅基地的粗放式和随意式利用现象严重，宅基地的集约利用水平低下。农村居民建造房屋时未考虑到土地的集约和节约利用，建造面积不合理并且实行分散型建设。“一户多宅”现象也比较严重。

1.3宅基地的选址没有统一和系统科学的土地规划。

农村建设用地规划和土地规划编制缺失。农民缺少对宅基地合理布局的观念，缺乏农村土地规划的指导，导致宅基地建设随意性强。同时，农村的村庄规划对于未来宅基地的变化缺少长远考虑和整体观念。部分村庄虽然编制了一些跟本村有关的农村宅基地的规划，但是规划的编制缺乏科学合理的指导，仅仅是为了应付上级检查，缺乏实用性。有部分地区的农村编制的乡村土地利用规划没有考虑到本村的实际经济情况和地理位置，照搬照抄，导致编制的土地规划形同虚设，与政府编制的丞相总体规划不相符合，各类型土地利用之间的衔接不够紧密。农户还会受到传統观念和生活风俗习惯的影响，而编制的土地利用规划却与农民生活风俗习惯脱节。

2.农村宅基地退出模式的总结分析

随着土地利用价值的不断加大，各个地区都开展了对农村宅基地退出模式的有效探讨，在对浙江、重庆、贵州、上海等各省市的农村宅基地退出模式进行分析总结之后，得出以下几个退出模式。

2.1重庆市实行的地票模式是重庆市对于农村宅基地退出机制研究的重要探索。地票模式如下图所示[3]：

地票模式由农民自己提出，创新耕地“占补平衡”模式，更加有效的促进了对耕地的保护，同时明确了农民的土地使用权和土地所有权，充分的保障了农民各项权益。在明确了农民的权益之后，也促使了土地价值的体现，优化了城乡土地利用布局，加快了城乡一体化步伐，促进了城乡统筹，有利于加快新型城镇化的建设，促进集约型的城市化发展。按照市场机制基本原则，地票模式采用吸引稀缺性的生产要素（如土地）向城市中心聚集的方式，提升土地等资产的价值，在规模化的竞争中优化产业结构，最终实现经济可持续发展、产业优化布局的模式，从而避免了低成本的城市化发展模式和产业扩张模式。地票机制有效地解决了最严格的建设用地管理制度对于城市发展所带来的限制，极大地缓解了城镇建设用地紧张的局面，使地方政府可以根据当地城市建设的实际情况灵活安排城市用地，解决了城市发展所面临的最大的瓶颈问题，使得有限的城镇建设用地得到最高效率地利用，取得最大的效益[4]。

2.2浙江省在农村宅基地退出机制建立和改革中，针对不同地区经济发展的快慢以及对城市和农村的着力点的不同对宅基地退出机制进行了有效探索。

针对经济欠发达地区，浙江省采取了拆除旧危房，并重新规划，建造新的住宅，为经济发展腾出空间。针对欠发达和交通不发达的山区，鼓励农民下山居住，在异地建造新宅，并对整村下山搬迁的村庄，分别给予各项补助费和安置费。针对较发达地区的宅基地退出改革，政府为促进城乡一体化，引导农民进城购新房，将原来的宅基地进行复垦。同时，农民将承包地退还村集体换取社保。对于在城市里购买新房的农民，政府也给予了一定的奖励[5]。

浙江省政府在实行农村宅基地退出機制改革中，充分的考虑了不同地区农民意愿和经济发展情况，因地制宜，让农民更加有选择权，有效保护了农民权益；同时，政府也制定了总体的规划和计划，整体推进，严格控制，有效监管，促进了农村宅基地退出的有效施行。

2.3贵州省农村地区分别采取了农户异地建新后自发退出并复垦老宅基地模式、农户自愿退出废弃或闲置宅基地政府无偿实施复垦模式、城乡建设用地增减挂钩中引导农户集中居住腾退老宅基地模式、农村危旧房改造限额用地腾退多余宅基地模式、生态移民搬迁腾退老宅基地模式[6]对本省农村地区宅基地退出进行了探索，并因地制宜的将城乡建设用地增减挂钩中引导农户集中居住腾退老宅基地模式和生态移民搬迁腾退老宅基地模式这两种作为主要推广的宅基地推出模式。

其中，城乡建设用地增减挂钩中引导农户集中居住腾退老宅基地模式是政府统一引导、统一规划实施，可以提高农户的退出积极性，退出的面积较大，取得的效益较高[6]；对于生态移民搬迁腾退老宅基地模式，则可以使得农户在退出宅基地之后可以留下大片成片的土地，进行土地复耕或者进行其他建设比较方便，退出效果比较明显，收益较大。这两种方式由于其实行方式符合贵州地区欠发达的实际经济社会发展情况，符合贵州地区地形地貌，具有比较大的推广意义。在解决了由于贵州地区地形地貌的限制和农民生活习俗的问题之后，改善了贵州地区农村居民的人居环境，同时能够有效解决城乡人地矛盾。

2.4上海市作为我国经济发展的龙头，也存在着农村宅基地低效利用和浪费严重的现象。影响上海农村宅基地退出的主要因素是农民、集体组织和政府。促进上海市农村宅基地合理退出，首先应建立“政府投资、村组实施、各部门广泛参与”的宅基地有偿退出制度，鼓励“一户多宅”或已在城镇购置商品房定居或愿意进城、进村镇规划区定居并自愿退还农村宅基地且以后不再申请新宅基地的农民有偿有序退出宅基地[7]。上海市在遵循此原则的前提下，根据土地利用总体规划和市内各地实际情况，分别建立了将分散村落合并，引导农村居民集中居住的模式和在政府主导下，农村居民按照规定置换标准，换取城镇内商品房，搬入小城镇居住的模式。并已经开始在上海市进行实施。

3.结论

土地集约节约利用是建设和谐社会和发展循环经济的必然要求，也是发展中国特色社会主义和建设社会主义新农村的必然要求。农村宅基地退出机制的合理建立也是土地集约节约利用的重要组成部分。本文所涉及到的三个地区的农村宅基地退出机制的建立都是立足于本地经济社会发展状况和人文地理环境，同时又能够很好的反映农户的意愿和需求，从实际出发，充分考虑到当地农民的利益和期望的补偿意愿，促进农村宅基地退出机制的合理建立，从而能够在农村宅基地退出改革中顺利实现农村宅基地退出。（作者单位：西南民族大学管理学院）

参考文献：

[1]刘庆，张军连，张凤荣，等.解决城市化进程中农村宅基地问题-北京农村宅基地存在问题透视[J].国土资源，2004，（1）：31-33.

[2]张长春，高泽崇，李昕，等.河北省农村宅基地退出模式类型划分与选择[J].江苏农业科学，2013，41（4）：393-394

[3]重庆市人民政府.《重庆农村土地交易所管理暂行办法》（渝府发[2008]127号）[Z].2008-12.

[4]黄晶晶.重庆市农村建设用地流转模式比较研究[D].西南大学硕士学位论文，2014：21-23

[5]卢艳霞，胡银根，林继红，等.浙江农民宅基地退出模式调研与思考[J].中国土地科学，2011，25（1）：3-7

[6]黄璐水，罗海波，黎登琴，等.贵州农村地区宅基地退出模式及案例分析[J].江苏农业科学，2014，42（4）：416-418

[7]戴燕燕.上海农村宅基地退出机制研究[J].上海国土资源，2012，33，（1）：28-34