党政关系与党的民主执政实现的历史经验研究

张扬

2004年9月，党的十六届四中全会所通过的《关于加强党的执政能力建设的决定》，提出了坚持“三个执政”，即科学执政、民主执政、依法执政。此后，学术界对执政方式及“民主執政”的研究成了热点。然而，由于中国共产党的民主执政受到了传统思想观念的负面影响，在平衡我国政治改革中各方面的利益时存在着难度，造成了中国共产党民主执政的实践中，还面临着很多实际困难难以得到有效解决，而引发了一系列问题，主要体现在党内民主还不够健全，党与政府的关系还存在着不合理、不规范的地方，党内外的民主机制包括决策、监督等机制十分不健全，相应的法律制度并不完善等问题，影响了党的民主执政的效果。

为了有效的解决上述实践当中面临的问题，不断提高党的民主执政能力，加快促进社会主义和谐社会的建设，实现建成小康社会的发展目标，以党政关系为研究视角，从历史的角度对于党的民主执政进行研究，对改善当前民主执政方面的不足，弥补民主执政存在的弊端，具有极其重大而深远的意义。

一、第二次国内革命战争时期的党政关系及其影响

在第二次国内革命战争时期，中国共产党在中央苏区首次作为区域性的执政党登上历史舞台。但由于没有处理党政关系的经验，只能是从苏联共产党的执政经验。苏联共产党虽在理论上强调了党政分开的重要性，但在实践中并不是很成功。师承苏共的中国共产党在独立领导革命，建立苏维埃政权以后，在对苏维埃政权的领导过程中，也不同程度地出现了“以党代政”的现象。

在井冈山革命根据地时，毛泽东就曾指出：“党在群众中有极大的权威，政府的权威却差多了。这是由于许多事情为图省便，党在那里直接做了，把政府机关搁置一边。这种情形是很多的。”①在江西省成立中华苏维埃临时政府时期，这种党包办一切的情况并没有消失，反而有些地方更加严重。在江西苏区中共省委工作报告中曾指出，在许多地区，共产党的包办制度较为盛行，不论是党务工作还是地方行政工作，统统由共产党进行治理；不论是政府问题还是人民群众遇到问题，都是由共产党直接解决。此时，苏维埃政府和人民群众团体，失去了应有的作用，成为了共产党的命令机关。

苏维埃政权，是工农联合专政的自己管理自己的政府部门。“以党代政”情况的存在，极大地影响了当地民众行使人民民主的权利，导致了一些苏维埃政权的垮台。中共中央于1929年3月给江西省委的指示信中明确指出了这一严重问题：“江西过去几个失败的苏维埃区域，最大的原因，是工作方式的错误，尤其是党与苏维埃关系不正确，大都是党即苏维埃，白色恐怖一来，整个工作都完了。”②

通过对第二次国内革命战争时期党政关系的回顾可以看到，党政不分，“以党代政”的情况给予人民群众行使民主权利的影响是巨大的，甚至造成了政权的垮台。

二、抗日战争时期的党政关系及其影响

抗日战争时期，中国共产党作为执政党经历时间最长、较为稳固的地区就是陕甘宁边区，故此这里主要做主政陕甘宁边区时的党政关系回顾与影响的讨论。

陕甘宁边区政府是中国共产党在全面的抗战爆发时建立的。此时，在中华民族生死存亡的紧要关头，如何尽可能团结国内更多的力量共同抵抗日本侵略者，是中国共产党要面对的主要问题，也是关于其自身存亡的关键所在。因此，共产党采取了积极的民主执政政策，推进人民民主，是陕甘宁边区成为抗日民主的模范区域。

1939年1月的陕甘宁边区第一届参议会，通过并实施了《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》。《纲领》要求边区各民族平等团结，发扬政治民主，实行政务人员的普选，保障边区人民的民主自由权利；保护生产自由、经营自由等。《纲领》的颁布实施保证了真正人民民主权利，使广大边区人民过上了当家作主的新生活，极大地调动了各阶层、各方面的抗日力量，获得了边区人民的支持与拥护。

中国共产党对于边区政权的领导是属于原则、方向的问题，它通过一定的程序将党的意志转化为政府意志，其中最有代表性的便是当时强调实行的政权“三三制”原则。抗日战争时期党对政权的原则性领导，也部分地发挥了民主的作用，得到了广大民主团体和爱国人士的支持与拥护，领导中国人民取得了抗战胜利。

三、社会主义建设时期的党政关系及其影响

新中国成立以后，按照《共同纲领》中民主建国的精神，中国共产党进行了一系列的党政分开的探索，注意到了党的机关和政府机关职能的区分。

1949年10月30日，中共中央授意中宣部发出了《关于行政性质的决定应由政府颁布的通报》，明确提出凡属于政府职权范畴的事务由政府部门讨论决定后由政府明令颁布实施；并且要求以后避免以中国共产党的名义向人民发布行政性质的决定、决议等。中央领导人之一的彭真在谈到这个问题时曾指出：“党、政府、群众组织要分开。过去实行‘一揽子、‘一元化，现在不行了。今后，该向党委请示的就向党委请示，该向政府请示的就向政府请示，群众组织也是一样，各有各的系统。”③

受1956年波凶事件和苏共二十大的影响，在具体工作的实践中共产党开始对参与执政的民主党派产生了不信任，由于对民主党派的不信任，政府机关基本开启了共产党事无巨细的领导模式。这种情况下，中共中央制定的社会主义建设的路线方针无法受到民主党派中知识分子等专业人才的帮助，难免出现不尽科学的地方，导致政府领导人民群众开展社会主义建设实践不仅没有取得预想的成果，甚至引起了令人心痛的三年困难时期的出现。

新中国建立伊始，中国共产党初步提出了一些正确党政关系的原则和措施，由于当时巩固政权、恢复经济等任务十分繁重，再加上历史的惯性，党的一元化领导方式下党政不分、以党代政的问题并未得到很好的解决，并因此导致的后果也是极其严重的。

四、社会主义改革时期的党政关系

随着改革开放而来的经济体制的变革，我国政治体制中权力过分集中而引起的权力寻租事件层出不穷，贪污腐败事件时有发生。

我国政治体制的“总病根”是权力的过分集中，而党政关系则是导致权力过分集中的重要原因。党的十一届三中全会以后，随着党的工作重心由阶级斗争重新回到社会主义现代化建设上来，对于社会主义民主政治的要求也越来越高。党政不分，权力过分集中的党政领导体制已经不能适应新的发展形势。邓小平曾指出：“要通过改革，处理好法治和人治的关系，处理好党和政府的关系。”“改革的内容首先是党政要分开，解决如何善于领导问题。这是关键。要放在第一位。”④

党政分开不是削弱和放弃党的领导，而是要实现党的领导方式的转变，是为了更好地坚持党的领导、实现党的领导。为此，中央提出了坚持总揽全局、协调各方的领导原则，并强调，纵览全局并不是事无巨细地开展所有政府的大事小情，而是要求各级党组织发挥领导核心作用，将工作重心和主要精力放在引导方向、解决好具有全局性、战略性的重大问题方面；同时要求各级党组织要协调、处理好各级政府、人大、政协的关系，并统筹安排好宣传、组织、纪检、政法等方面的工作，发挥其各个方面的作用，使各个部门都能各尽其责，相互配合形成合力。

目前，我国正处于深化政治体制改革的关键阶段，各项关于党政关系对于民主执政的影响依旧处于探索时期，不过好在，中国共产党走过了几十年的风雨历程，关于党政关系对民主执政的影响有了深刻的认识，并在积极探索实践着。（作者单位：河南大学哲学与公共管理学院）

注解：

①《毛泽东选集》第一卷，人民出版社1991年版，第73页。

②《中共中央文件选集》第五册，中共中央党校出版社1990年版，第92页。

③《老一代革命家论人民政协》，中央文献出版社1997年版，第90页。

④《邓小平文选》第三卷，人民出版社1993年版，第177页。