《北京市区县档案馆馆藏档案开放工作管理办法》解读

钱海峰

2014年10月15日，《北京市区县档案馆馆藏档案开放工作管理办法》（京档发〔2014〕14号，以下简称《办法》）正式印发并从2015年1月1日起施行。为使《办法》能够更好地得到理解和执行，现对《办法》进行一些解读。

第一部分《办法》的出台背景

2010年北京市档案局印发的《关于加强区县档案馆馆藏档案开放鉴定工作的意见》（京档发〔2010〕2号，以下简称《意见》）已不能完全适用区县实际工作的需要，主要体现在：一是在档案开放鉴定工作程序上，原《意见》规定的程序不够严谨，将开放档案的公布及利用工作与档案开放鉴定的初审、复审、审批等工作程序混在一起；二是在档案开放鉴定标准上，由于标准太原则，致使各区县对标准理解不一致，造成各区县档案开放鉴定工作千差万别；三是在档案开放鉴定的组织上，原《意见》的有关规定内容，不具有可操作性；四是在拟延期开放档案的报审要求上，由于原《意见》对报审要求不够具体，致使各区县报送的拟延期开放档案的请示及目录等报批材料的载体形式和格式内容不统一，各式各样。2013年以来，市档案局先后对全市16个区县档案馆进行了专题实地调研，并于2013年10月和11月，分别组织东城、海淀等12个区县及市档案馆整编处等相关人员召开座谈会。同时，结合近几年我局在审批区县馆藏部分到期档案延期向社会开放工作过程中发现的问题和调研情况，分析了区县档案馆馆藏档案开放工作的现状和问题，对取得的经验进行了总结。在此基础上，着手开始《意见》的初步工作，并于2014年5月完成对《办法》的起草。通过调查研究、明确定位、搭建框架、组织起草、征求意见、修改完善等环节最终于2014年10月15日正式出台了《办法》，以此来规范档案开放工作，更好地监督指导区县档案馆履行开放档案职能。

第二部分《办法》的结构

《办法》正文共包含6章，分别为总则、鉴定组织和职责、鉴定标准和要求、鉴定程序、公布和利用、附则，合计 18条。主要明确了档案开放鉴定工作的组织和职责，规范了档案开放鉴定工作的程序，明确了档案开放的范围，明确了档案控制使用的范围，还进一步明确了区县档案馆开放馆藏档案的原则，档案开放鉴定中涉密档案的处置办法，以及开放档案的公布和利用等，较原《意见》内容更加完善。

此外，《办法》还有一个附件为《北京市区县档案馆延期开放档案审批表》。在附件中，对报审单位拟延期开放档案件数、档案形成年度以及本次开放鉴定工作总体情况及拟延期开放档案理由进行了明确。

第三部分《办法》释疑

笔者将按照《办法》的章节，就其中较为重要的内容以及《办法》的部分条款与之前有关文件的要求不尽相同的方面进行详细解读。

一、总则

（一）目的和法律依据

《办法》制定的目的是为了规范档案开放工作，更好地监督指导区县档案馆履行开放档案职能。

《办法》制定的法律依据具体是档案方面的法律、行政法规、地方性法规和部门规章：《中华人民共和国档案法》、《中华人民共和国档案法实施办法》、《北京市实施〈中华人民共和国档案法〉办法》、《档案管理违法违纪行为处分规定》、《各级国家档案馆开放档案办法》；保密方面的法律、行政法规包括《中华人民共和国保守国家秘密法》、《中华人民共和国保守国家秘密法实施条例》；政府信息公开方面的行政法规：《中华人民共和国政府信息公开条例》；国家档案局制发的有关规范性文件：《各级国家档案馆馆藏档案解密和划分控制使用范围的暂行规定》等。

（二）具体范畴

《办法》规定，馆藏档案开放工作主要包括馆藏档案开放鉴定、公布及利用工作。其中开放鉴定工作涉及三章内容，是本《办法》规范的重点内容。

（三）遵循的原则

《办法》规定，区县档案馆开放馆藏档案，应当遵循依法、规范、及时的原则。具体来说：

“依法”是指：1.依据《中华人民共和国档案法》第十九条、《中华人民共和国档案法实施办法》第二十条及北京市实施《中华人民共和国档案法》办法第二十五条的相关规定，开展好馆藏档案开放工作。2.根据《中华人民共和国保守国家秘密法实施条例》第十六条和十七条的相关规定，做好涉及馆藏档案解密开放工作。3.依据《中华人民共和国政府信息公开条例》的第九条、第十条、第十一条和第十二条的相关规定，做好涉及政府信息主动公开文件进馆后的开放工作。

“规范”是指：1.程序规范：要求开放档案的程序科学、严谨，标准统一。2.组织规范：体现原则性与灵活性相结合。3.内容规范：把握统一原则，同类情况标准一致，主要依据《本办法》第十条中的十一个条款来加以把握和判定。

“及时”是指一方面依据相关法律要求，及时对满三十年的馆藏档案进行鉴定，做好到期馆藏档案的开放工作；另一方面依法做好政府信息主动公开的档案进馆后随时开放工作。

（四）制度、实施细则和计划

为保障区县档案馆馆藏档案开放工作的顺利实施，各区县档案馆应当根据《办法》再制定具体的馆藏档案开放工作的制度、实施细则和计划。开放工作制度主要包括鉴定工作制度、公布制度和利用工作制度。实施细则主要是指要结合本馆实际，制定相应的实施细则。计划是指要把本馆档案开放工作列入区县档案事业五年规划，以及要有每年开放一次的年度实施计划。

二、鉴定组织和职责

（一）档案鉴定工作委员会成员组成

就档案鉴定工作委员会成员而言，以往相关业务科室负责人基本都是档案馆的业务科长，《办法》规定：除档案馆相关业务科室负责人外，还需加入档案局业务指导科的负责人，另外，可根据实际工作情况，将法制科等科室负责人纳入。

（二）档案鉴定工作小组成员组成

就档案鉴定工作小组的成员而言，以往基本由档案馆的相关业务科室人员组成，《办法》规定为由档案局馆相关业务科室人员组成，是指除档案馆相关业务科室人员外，还需加入档案局相关科室人员，尤其是业务指导科的人员，还可根据工作实际，将法制科等科室人员纳入。

此外，在具体工作中，还可根据需要，邀请档案移交单位和相关单位的有关人员参加。相关单位的有关人员是指原档案移交单位被撤销或者合并的，可邀请承担其职能的机关、单位，也可以邀请其上级单位有关人员，以及其他与鉴定内容相关的部门人员参加。

三、鉴定标准和要求

（一）对于已作为政府信息主动公开文件的开放问题

本《办法》第八条中所提的已作为政府信息主动公开的文件，目前，主要是2008年5月1日《中华人民共和国政府信息公开条例》正式实施后，保存在各区县机关、单位档案室，2008年至2013年期间这六年已作为政府信息主动公开的文件。

这些档案进馆之后，依据《中华人民共和国档案法》第十九的相关规定内容，《办法》作出规定，已作为政府信息主动公开的档案自接收进馆之日即可向社会开放。但是，有一个方面的问题需要提前处理，就是这些已作为政府信息主动公开文件如不加以标识，与机关、单位其他文件材料混在一起移交进馆，档案馆将无法知道这批移交的文件材料中，哪些是已作为政府信息主动公开的档案，档案馆需要进行重新考证鉴别，额外增加许多工作量。

所以，《办法》要求已作为政府信息主动公开的档案移交进馆时应当做好标识。具体的要求是：2014年及以后形成的保管期限在30年及永久的已作为政府信息主动公开的文件，业务部门归档到机关、单位档案室时，要做好标识。区县机关和单位档案室的档案人员应当通过查找每年的归档目录、询问归档业务部门等途径，对2008年至2013年这六年的已作为政府信息主动公开的文件补充做好标识。

标识的具体做法是移交单位在移交档案目录的备注一栏里标注“已公开”的字样，同时提供这一批移交档案中所有已作为政府信息主动公开文件的目录清单。区县档案局业务指导部门应在平时的指导和业务培训过程中，对区县机关、单位档案部门提出相应要求。区县档案馆在接收区县机关、单位档案进馆时，务必做好接收检查工作，使之符合接收的要求。

已作为政府信息主动公开文件移交进馆后，各区县档案馆要依据移交单位做的标识，对这些档案及时进行鉴定，鉴定工作完成后即可向社会开放。

（二）馆藏具有国家秘密标志的档案解密开放问题

《办法》第八条明确了馆藏档案解密开放问题。依据《中华人民共和国保守国家秘密法实施条例》第十六条和十七条的规定，已经依法移交各级国家档案馆的属于国家秘密的档案，由原定密机关、单位按照国家有关规定进行解密审核。机关、单位被撤销或者合并的，该机关、单位所确定国家秘密的变更和解除，由承担其职能的机关、单位负责，也可以由其上级机关、单位或者保密行政管理部门指定的机关、单位负责。

也就是说，馆藏档案解密工作的责任主体是原定密机关、单位。各区县档案馆保管的，具有国家秘密标志的档案必须先解密后再进行开放鉴定。目前，市保密局还没有出台相关文件，具体的操作程序和方法及要求还没有明确，各区县档案馆在开放工作中，遇到具有国家秘密标志的档案的鉴定问题，可以先放一放，等市保密局的文件出台后，再根据文件要求来执行。

（三）涉及哪些内容的档案，应延期向社会开放

《办法》第十条所列的十一个条款是对《各级国家档案馆藏档案解密和划分控制使用范围的暂行规定》（国档发〔1991〕28号）第七条中所列20种应控制使用的档案相关内容条款的进一步细化，是对各区县档案馆多年档案开放工作实践经验的总结。

本条款难度较大，在实际开放鉴定工作中，要对照条款，逐件逐页看内容，不能只看目录。

下面列举一下十一条款的具体内容：1.涉及政治运动相关内容的档案；2.涉及有关国家军事、外事、公安、安全、经济利益、科学技术等内容的档案；3.涉及各级党政机关、团体、企业事业单位组织、人事、纪检、监察、保卫、统战、宗教等内容的档案；4.涉及人防建设，武装部工作及民兵、征兵情况统计、退伍军人安置，部队驻军等内容的档案；5.涉及在历次政治运动中对个人问题的处理意见等内容的档案；6.涉及勘界情况的档案；7.涉及信访、防疫等内容的档案；8.涉及企业商业秘密等内容的档案；9.涉及政府在进行人口普查、经济普查以及其他各类普查中形成的关于公民各方面情况的普查档案；10.涉及公民婚姻、领养、招工、调动、知青、建房、房产买卖等内容的档案；个人刑事与犯罪、历史问题、不良记录、死亡、病史等内容的档案；11.个人财产、工资、家庭出身，家庭成员、社会关系、家庭住址等详细内容的档案；12.其他涉及党和国家安全或者重大利益，个人隐私以及到期不宜开放的档案。

四、鉴定程序

（一）馆藏档案开放鉴定工作程序

《办法》第十一条明确了馆藏档案开放鉴定工作必须经过的三个工作程序，分别是初审、复审、审批工作程序。

1.在初审程序中需要注意的问题。

《办法》第十二条明确了初审的详细流程和具体要求。在这一条款中，强调档案鉴定工作小组要逐件逐页鉴定档案，必要时，征求档案移交单位或相关单位意见。征求相关单位意见是指原档案移交单位被撤销或者合并的，可征求承担其职能的机关、单位，也可以征求其上级单位，以及其他鉴定内容涉及的相关部门的意见。

2.在复审程序中需要注意的问题。

《办法》第十三条明确了复审的详细流程和具体要求。在这一条款中，需要明确拟延期开放档案的延长期限。目前，经市档案局研究初步分两个时段，分别为10年和30年，划为延长期限10年的档案主要为一般文书性材料，划为延长期限30年的档案主要为涉及党和国家安全或者重大利益，以及个人隐私的文件材料。

3.在审批程序中需要注意的几个问题。

《办法》第十四条明确了审批的详细流程和具体要求。下面谈几个具体问题。

（1）关于以“卷”已经鉴定的馆藏档案以“件”重新鉴定开放的问题。

各区县档案馆可以根据实际情况，逐步推进以“卷”已经鉴定的馆藏档案以“件”重新鉴定开放工作。

（2）市档案局对拟延期开放档案的审批时间是多久。

拟延期开放档案的审批为行政许可审批事项，市档案局将严格按照《中华人民共和国行政许可法》第42条相关规定执行，即在接到区县档案馆报送的拟延期开放档案的申请后20个工作日内完成审批工作。

（3）关于开放档案标识问题。

对于区县档案馆提到的开放档案标识问题，明确为区县档案馆在完成审批后的开放档案，只需在开放档案文件级目录上做好标识，开放档案的实体上，不要再做相关标识。

（4）关于开放档案的审批权限问题。

简单地说，就是根据各区县的实际，自行选择，拟开放档案经档案鉴定工作委员会报本区县档案局馆长办公会审批后，即可进行开放。如有关区县觉得必要，就报本级主管领导审批，经批准后方可开放。

五、公布和利用

（一）公布

《办法》第十五条适用于向社会首次公开的开放档案，具体明确了向社会首次公开档案的途径、形式及开放的方式和内容。

《办法》第十六条明确了“公布转发上级机关制定的文件，应当经市级国家档案馆同意”。在实际工作中，各区县档案馆如需公布转发上级机关制定的文件时，无论涉及到北京市一级的，还是中央一级的，都应当将上述文件的目录，在报市档案局审批的拟延期开放档案目录中进行标注，市档案局馆研究后，由市档案局将意见进行反馈。具体说来，就是市档案馆保存的相同文件材料已开放，则区县档案馆就可以进行开放；如市档案馆保存的相同文件未开放，则区县档案馆也不开放。

（二）利用