地方债被用作抵押品的问题与现实意义

苑小光

摘要地方债是现代分级分税财政体制下政府公债体系和地方财政收入体系的必要组成部分。目前，我国分级分税财政体制已基本确立，但对地方债的功能和制度的建立仍需不断完善。针对地方政府债务滚雪球一样膨胀的情况下，提出地方债被用作抵押品具有很重要的现实意义，不仅有利于缓解地方政府的债务问题，还能够带动就业和拉动经济的增长。但是由于我国地方债发行起步较晚，提出此方案时需要根据我国的国情考虑可能面临的问题。

关键词地方债抵押品分级分税违约假设

一、引言

2008年全球金融危机爆发后，随着地方政府借款投入基建项目以求刺激经济，中国的地方债务出现飙升。经过多年不可持续的借款和投资后，官方数据显示，中国经济正以6年来最慢的速度增长。中国央行为了提振流向负债累累的地方政府的信贷，财政部于今年3月宣布计划，拟让省级政府通过出售债券来为即将到期的1万亿元人民币债务安排再融资。其目标是降低偿债成本，并通过将短期、高息的银行贷款置换为低息、长期的市政债券来延长到期期限。政策制定者希望让地方政府能够维持基础设施支出，以缓冲房地产和制造业放缓带来的冲击。中国央行计划允许商业银行以地方政府置换债换取央行资金，以此来加大市场对地方政府债务的需求。而中国央行向商业银行提供贷款，将扩大中国央行的资产负债表，从而增加基础货币供应。而地方债被用作抵押品将很大程度上减轻地方政府的债务压力，化解金融风险。

二、地方债被用作抵押品需要解决的问题

与国际相比，我国地方债的发行起步比较晚，地方债发行还是一个新生事物，加之目前可以投资的金融产品很多，投资者从认识到接受再到喜欢，还需要一个过程。而且地方政府与中央政府的信息不对成和政治周期不一致等因素的存在，不仅会引发地方政府举债的逆向选择和道德风险，导致地方政府过度举债、滥发债券、债务资金随意列支、无视举债的成本收益，而且由于与公司债有类似的特性如异质性强、发行规模小和流动性风险相对大地方债很可能出现偿债风险和信用风险进而引发公共风险。因此与有着金边债券之称的国债相比，地方债券置换还存在着一定的问题。

（一）发行规模的控制

地方债发行的主要目的是地方性公共设施的建设，包括政府主导投资或为大型建设项目提供融资担保。中央政府允许地方政府发行地方债券主要是为了在金融危机下配合国家的财政政策和货币政策。如果地方债券可以当作抵押品，那么地方债券的需求将会增加，地方政府为了满足自己的融资和还债需求会进一步扩大地方债的发行数量。如果地方债的发行规模不受控制，必将造成地方债和国债之间比例的失衡，削弱中央对地方的管控，进一步影响国家的宏观经济政策。

（二）信用风险的监管

2015年4月末，中国保定天威集团未能如期偿付所发行的15亿元中期票据的8550万元利息，成为首起国企债市违约的案例。继去年三月“11超日债”违约开创了中国债券市场的信用风险爆发的先河，已有数起债券风险凸显的情形。根据审计署结果，截至2010年底，全国地方政府性债务余额107174.91亿元，其中：政府负有偿还责任的债务占62.62%；政府负有担保责任的或有债务占21.8%；政府可能承担一定救助责任的其他债务占15.58%。经过多年不可持续的借款和投融资后，地方债务将面临越来越大的偿债和还息的压力。研究“违约假设”，目的不在于违约后会怎样，而是通过评估去改善定价效率，杜绝募资实用的不合理性。为了使地方债具备一定的市场竞争力，地方政府需要改善其融资结构、缓解到期还本付息的偿债压力、采取有效措施降低信用违约的风险。

（三）改善收入结构、提高资金使用的效率

地方政府官员不能为了自己的功绩和利益，而不考虑本地方的实际财政规模盲目发行地方债券。各地方政府发展所需资金也不能统一靠中央政府来分配，要努力合理拓宽本地的融资渠道，扩大自己的财政收入来支持本地区的发展。此外，地方政府不得继续通过融资平台公司融资，应通过财政预算等渠道，或采取市场化方式引导社会资金解决建设资金问题。目前地方政府的融资主要用于基础设施建设，只有很小一部分用于国家宏观经济政策的调控。而用于基础设施的资金投资往往时间长、投资回报率低，造成社会资源的浪费并且进一步加大政府的还债压力。

三、地方债被用作抵押品的现实意义

我国地方政府发债的三个阶段：第一阶段，中央转贷地方；第二阶段，中央代发地方债；第三阶段，地方自行发债试点。改革开放以来我国经济一直保持着较高的增长速度，经过几十年的努力我国已经成为世界第二大经济体。政府作为国家宏观经济的调控者，担负着指导国家的经济发展方向以及社会公共产品和服务的供给，地方债功能的完善对政府职能的发挥具有促进作用！

（一）强化市场纪律约束，丰富地方债的功能

世界上经济比较发达的资本主义国家，大多都有着比较完善和成熟的地方债发行和管理体系——以市政债券市场为主。与西方发达国家相比我国的地方债的起步相对较晚，功能上仅限于弥补地方财政的收支差额而且我国的地方债的发行还要受到很多的约束和制约。随着我国经济的快速发展，目前的政府债务体系已经不能适应当前市场发展的趋势。因此，1994我国开始实施分税制财政管理体制，这对于理顺中央与地方的分配关系，调动中央、地方两个积极性，加强税收征管，保证财政收入和增强宏观调控能力，都发挥了积极作用。如果地方债可以用作抵押品将使地方债的使用更加灵活、功能更加丰富且能更进一步地迎合市场发展的需要。

（二）逐步实现财权和政权的相对独立

在政权制度上，国家根据其社会意识形态和国家管理结构的不同实行不一样的权利分权管理。我国是社会主义国家，按照行政机构划分为五级行政机构进行管理。但是较之于政权，地方政府的财权还是很大程度上受制于中央。如果说1994年实行的分税制改革是国家财权的放开，那么地方债被用作抵押品将有助于地方政府财权的进一步扩大，未来地方债的发展将朝着更加独立且趋向于市场导向的方向发展。地方政府财权的进一步独立，将会有效提高资金的使用效率，缓解政府财政上的压力。

（三）配合国家实现积极的宏观经济调控

2009年3月，在全国人大工作报告中提出：同意地方发行2000亿元债券，由财政部代理发行，列入省级财政预算。此次由中央政府的代借代换地方债，权利还是归于中央，目的主要用来拉动和刺激由2008年全球经济危机带来的消极影响。由此可以看出中央已经逐步意识到地方债务发行的重要性，并积极探索适合我国国情和制度的地方债务体系。2011年10月财政部网站上刊出《2011年地方政府自行发债试点办法》，上海市、浙江省、广东省、深圳市成为地方政府自行发债试点。地方债务的自主发行将使地方拥有更大的主动权，而地方债可用作抵押品將地方债在市场上和国家宏观经济调控中发挥更大的作用！

允许地方政府发行债券，无疑解决了地方政府财政吃紧的问题。而允许地方债作为抵押品的意义不是真的要增加流动性，它的目的是减轻地方政府的债务压力，化解金融风险。根据我国的经济地位以及市场发展现状，地方债当作抵押品将产生巨大的杠杆作用。如果能够制定合适的制度和管理体系这一功能将会很快得到认同，并且随着地方债发行方式的灵活和功能的完善，地方债将会在未来经济发展中发挥越来越重要的作用！

参考文献：

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（作者单位：河南大学经济学院）