非营利性民办学校内生发展的路径

张勇

摘要：政府政策導向日趋明朗，非营利性民办学校外部环境悄然变化、自我发展亟待更新，面临发展的转型期和机遇期。内生发展以组织内部为开发主体，以内部的资源、技术、文化等要素为基础，通过重视人文发展、技术进步、创新环境等，在“自我导向”的过程中培育全面发展能力，实现经济效益、社会效益和生态环境效益协调发展。民办学校自身应主动适应环境，通过创新培育文化共同体、创新课程及教学文化、创新整合内外部资源为发展动力走内生发展之路。

关键词：非营利性民办学校;内生发展;转型期

中图分类号：G40文献标识码：A

文章编号：1005-6378（2015）05-0078-05

DOI：10.3969/j.issn.1005-6378.2015.05.012

十八大以来，政府为非营利性民办学校（以下称：民办学校）的发展，出台了一系列政策，改善和拓宽民办学校发展空间，推进民办教育由规模扩张向内涵提质的全面转型的综合改革。机遇与挑战并存，民办学校如何抢抓战略机遇，挖掘内部潜力，形成特色发展，增强软实力和核心竞争力值得深入思考。为此，本文从内生发展理论出发，结合民办学校的现实问题，探讨民办学校转型变革的基本路径，以助益民办教育综合改革的深化。

一、非营利性民办学校亟待转型

营利性和非营利性民办学校（本文所指的非营利性民办学校是学校法人财产独立完整、举办者投入属于捐赠、办学盈余不用于分配、剩余资产用于社会公益的民办中小学，不涉及民办教辅培训机构、民办职业院校和高等学校），虽然在法律法规层面还未明确界定，相关分类管理的国家级试点尚在进行当中，但是根据世界通行的禁止盈余分配标准来判断非营利性组织的特性和我国民办学校发展的现实域境，营利性和非营利性民办学校分类管理是势在必行的战略性选择。分类管理有利于民办学校在产权归属、税收优惠、合理回报、财务监管、政策扶持和教师待遇等方面作出具体规定，有利于民办学校深化改革和长远发展。厘清非营利性民办学校发展的环境，有利于未雨绸缪，及早转型，谋划学校发展路径。

（一） 外部环境悄然变化

民办学校发展正在由规模扩张向内涵提质全面转型。民办学校的兴起源于强烈的经济冲动，是弥补国家资金短缺，缓解公办学校学额有限，主要是解决“有学上”的问题，补充教育资源占据主导。近年来，随着国家经济实力增强，特别是2012年国家财政性教育经费支出2.2万亿元，占GDP的比例达到4.28%，实现了《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》（以下称《纲要》）提出的4%目标，国家重点要解决的是教育均衡发展，是由“有学上”向“上好学”过渡的问题，在部分经济发达地区，则是重点解决“上好学”的问题。随着国家落实“教育优先发展战略”和《纲要》进一步向纵深实施，财政教育投入将不断扩大。在此背景下，公立学校新建校舍、扩大容量、改进设备、增长薪酬等措施必然使民办学校面临着教育市场重新洗牌的考验。同时，适龄入学人口减少、公办学校扩招、境外教育资源涌入等因素，使民办教育市场竞争愈发激烈，追求数量规模发展已成历史，民办学校急待由规模办学向优质办学转型发展。

（二）政策导向逐渐明朗

发展是民办学校的永恒主题。2010 年中国民办教育发展大会后，教育部梳理出困扰民办教育发展的十大问题，包括“法人属性、产权归属、学校权益、师生权益、会计制度、分类管理、合理回报、优惠政策、市场监管和政府服务”等。解决这些问题牵涉面广、难度大，这不仅是民办教育的管理问题，更是教育领域深化改革需要面临的重大课题。但毋庸置疑，政府重视和扶持民办学校发展的力度将会进一步加大。2012年6月18日教育部发布教发（2012）10号文件《教育部关于鼓励和引导民间资金进入教育领域促进民办教育健康发展的实施意见》，文件虽然在民办教育的财会制度、人事编制、税收政策等问题的政策方面尚不明朗，但在民间资金的进退自由、教育内部的地位平等、民办学校的规范管理以及各级政府做好服务4个方面有所突破。2013年11月12日党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出“健全政府补贴、政府购买服务、助学贷款、基金奖励、捐资激励等制度，鼓励社会力量兴办教育”。2014年11月16日国务院发布国发（2014）60 号文件《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》，文中针对民办学校发展提出“鼓励社会资本参与教育、医疗、养老、体育健身、文化设施建设”“尽快出台鼓励社会力量兴办教育、促进民办教育健康发展的意见”“营利性民办学校收费实行自主定价，非营利性民办学校收费政策由地方政府按照市场化方向根据当地实际情况确定”“进一步完善落实非营利性教育、医疗、养老、体育健身、文化机构税收优惠政策”“民办教育、医疗机构用电、用水、用气、用热，执行与公办教育、医疗机构相同的价格政策”。这些文件的出台在解决教育内部的平等性问题，消除“政策歧视”等方面已经有所行动，目的是引导民间资金来办教育，扩大教育供给，促进多元化教育格局，满足老百姓多样化、个性化的教育需求。

（三）自我发展亟待更新

政府为民办学校发展逐步改善和拓宽发展空间之时，民办学校自我发展也亟待更新。当前，一些民办学校办学功利化，急于收回前期投资，急功近利;不少学校运作企业化，对学校文化培育和师生人性关怀，缺乏重视;学校管理操控家族化，任人唯亲、排除异己，内耗难断;学校建设紧缩化，课程特色、师资发展、教学研究经费捉襟见肘;还有的学校品牌宣传虚假化，以假乱真，混淆视听等等，这些由民办学校内在因素引起的问题已经严重影响和制约着自身的发展。

马克思主义唯物辩证法认为任何事物的发展变化都是内外两种因素共同作用的结果，内因是变化的根据，外因是变化的条件。“民办学校的持续成长是外生、内生变量共同作用的一种综合结果”[1]就外部环境而言，人们思想观念上的偏见、政策法规保障机制薄弱、社会教育需求变化、公办教育发展状况等都直接影响民办教育的发展，这些因素，我们无法改变，即使有的可以改变也尚需时日。但是，由民办学校师生主观能动性的增强而形成学校自我探索与自主振兴的内生能量，却可以在较短的时间内，产生质的变化，这才是学校发展的决定性因素。民办教育者渴望用最短时间达到办学质量与效益双丰收的境界，无可厚非，但是发展的阶段不可跨越，心浮气躁、浅尝辄止的毛病，必须改变。民办教育者既要仰望星空、憧憬理想，更要脚踏实地、付诸实践。要地位必须有作为， “民办教育不应被动地走向未来，而应主动地创造未来，主动地争取发展环境的改善，主动地加强自身建设”[2]。发展民办教育，其关键在于增强软实力，走转型创新的发展之路。

二、内生发展的意蕴与特点

内生发展是随着20世纪60—70年代各国区域发展失衡的问题进入研究者们视野的。1975年，瑞典 Dag Hammarskjold 财团在联合国发表的“世界未来”报告中正式提出了“内生发展”（endogenous development）概念，包括重视人、环境、文化、生态和多元化发展内涵。此概念包含五个要点：第一，发展目标必须满足人们物质和精神的需要;第二，注重内生性，应该尊重发展方向的多元化;第三，在自然环境和文化背景下，社会成员发挥积极性和创造力，其核心为区域经济发展的自立性;第四，强调生态保护，确保一切经济活动在当地环境可承受的范围内;第五，需要社会经济结构灵活地应对外界环境的变化[3]。“endogenous”一词源自于植物学分类“内长茎植物”，它意味着从一个尚未出现的机体中起源或者成长，比喻从内部发起或者生产。20世纪80年代之后，鹤见和子、川田侃从社会学视角定义了区域內生发展[4]，开启了内生发展的多学科研究视角，国际关系、环境、区域经济学、社会学、民俗学、财政学、人力资源管理等研究者们从不同领域对其进行积极的拓展和诠释，在实践中逐步演化和丰富。内生发展成为“不同地区的人们和集团适应固有的自然生态体系，遵循文化传统，参照外来的知识、技术和制度，自觉地寻求实现发展目标的途径，创造出理想的社会形态以及养成人们自觉的生活方式”[5]。

我们认为，内生发展是以组织内部为开发主体，以内部的资源、技术、文化等要素为基础，通过重视人文发展、技术进步、创新环境等，在“自我导向”的过程中培育全面发展能力，实现社会效益、经济效益和生态环境效益协调发展。内生发展是一种“自我导向”（selforiented）的发展过程，要不断培育和壮大内生发展能力，包括主体认识与分析问题的能力、科学规划与认真执行能力、学习创新与更新创造能力、资源优化配置与内部挖潜的能力、积极应对外界挑战的能力以及可持续发展的竞争能力等。这就需要立足几个关键点，第一，实践主体是内部人员与组织，需要依靠他们的思想、智慧、创造能力以及充分参与，使各种力量各司其职，各尽其能，协同共进;第二，发展动力依靠挖掘内部潜能，培育自我发展的潜力和竞争力;第三，有效整合内外部资源，包括自然、文化、人力、资金等;第四，尊重和维护内部有益文化，形成组织精神合力。

三、非营利性民办学校内生发展的路径

当前政府对我国办学体制正在进行政策梳理和改革试点，“也正因为改革是源起于经济投入的需求，并不是基于我国教育转型性变革需求的判断，整体的民办学校发展只是属于教育的外科手术式动作，没有触及到教育的核心领域”[6]。因此，民办学校发展必须立足本校，在理念、定位、路径、资源等方面呈现特色化，以全校师生为发展的主体，以本校的课程教学、自然环境、基础设施、外部关系等条件为基础，通过培育文化共同体、创新课程及教学、整合内外部资源等措施，在“自我导向”的过程中培育内生发展的可持续动力。

（一）培育文化共同体

民办学校办学有没有成效，这只是一种客观评价，其根源在于学校文化是否具备生命力。学校文化是办学过程中积淀的以共同价值观为核心的学校面貌、制度规范、行为方式和精神理念，它具有凝聚力和稳定性的特征，本质上决定了一所学校的发展方向。民办学校应高度重视学校文化建设，将学校打造成为师生员工持有文化记忆、接受文化理念、拥有文化生活的精神家园。文化作为一种软实力，它不一定在短期获得立竿见影的效果，但一定会使学校形成品牌效应，助力学校稳健发展。因此，民办学校投资者、管理者要切实改变办学思路，回归教育规律本质。

培育文化共同体可按立“道”聚“魂”、塑“形”固“本”的思路来进行。具体来说，一是完善章程规约，理清责权利清单，按照教育规律办事。比如，建立科学民主的决策制度、任期岗位目标责任制度、考核与问责制度等;二是梳理核心理念，营造向心氛围，实施多种激励手段。比如，重视教职工福利待遇、工会群团活动、鼓励教学创新、嘉奖贡献员工等;三是整饬校园环境，巧用多种媒体，重视面貌形象。比如，设计和统一学校视觉标示系统、启用新颖的校园网页面、采用微信微博互动宣传、规范教师工作着装等;四是落实过程评价，细化常规管理，留存写实性档案。比如，某项教育活动的计划、实施、总结、宣传、反馈等个环节都要有专人负责，各司其职，最后统一进行档案保存，积淀学校史实性办学历程。从文化共同体培育的步骤来说，前期可先培育学生共同体、教师共同体、师生共同体这三种关键共同体。等其相对成熟并发生效用，可进一步培育和创新职员共同体、家长—学校共同体、学校—社区共同体、学校—学校共同体等，使诸多的共同体形成以学校文化内涵为核心的同心圆。当然，具体步骤要视学校情况而定。

（二）创新课程与教学

无须讳言，由于追求眼前功利，如比拼升学率，比拼上名校等，民办学校自觉或不自觉地重走“以知识为本”“以分数为本”之路，偏离了教育目的，必然导致填鸭式的死记硬背、超量强化机械训练以应付考试等现象重现，学生的主体地位及作用得不到应有的尊重发挥;教师的主导作用成了包办代替，教师只关心那些考学有望的学生，对无望升学的学生，则任其自生自灭，放任自流。如此短视行为使民办学校定位偏差，导向偏移，重心偏离，必然使其发展困难重重。

课程与教学是学校的中心工作，创新只有深入到最基本、最核心的教育教学活动领域，推进课堂教学、班级建设、学校管理等多层面、多领域的综合改革，才有可能实现学校教育的整体形态、内在基质和日常教育实践的真正转型。在课程设置方面，民办学校应以校情为基础，在开足国家课程、确保地方课程的前提下，开发出自己独具特色的校本课程。例如，结合学校所处地域特征、历史渊源开发校志课程;根据教师有不同的学科、特长、能力、教学风格、教学方法等开发拓展课程;根据学生不同的气质、性格、需要等开发兴趣课程;根据时代发展、信息技术、革新成果、实践操作等开发能力课程等等。尊重本校独特的个性和差异性，就能使本校课程凸现个性与特色，满足学生个性化的教育要求，

在教学方面，民办学校要用于突破应试教育的弊端，对传统教学模式和评价方式大胆创新，为学生观念创新、思维创新、知识创新、方法创新奠定思想和能力的基础，以培育实践精神和创新能力为核心，帮助学生寻找发挥自己聪明才智的多种途径和方法，指导学生迎接新挑战，创造新成果。就德育来说，学校肩负着促进学生个性发展和培育人格成长的双重功能，要做到指引到位、关怀到位、帮扶到位。创新德育方式，从“重教”走向“重学”，从重道德灌输、行为控制转变为重道德互动、活动体悟、自我反省;创新德育过程，从注重对人的规约转变为注重人的发展，从注重社会规范的传授转变为注重价值辨析和道德智慧生成;创新德育管理，从传统的注重检查、督促为主的管理转变为以引导、服务为主的管理，强化德育工作的针对性、感染力和实效性。如果民办学校真正在课程与教学上肯动脑筋肯下功夫创出新路，则势必为其蓬勃发展注入了不竭的能量。

（三）整合内外资源

学校的发展都离不开办学资源，拥有广泛而有效的资源和强大的资源整合能力是民办学校获得竞争优势提高核心竞争力的重要途径和手段。资源在未整合之前大多是零散的，低效的。以系统论为指导，民办学校按照整体性原则、相互联系原则、有序性原则、动态原则，可将内外部资源通过选择、吸收、配置与利用有机整合起来，原有的资源价值得到融合，效用得到最大发挥，就可转化为强大的竞争优势，使基础稳固、后劲勃发。

1.外部资源整合

政府、社区、家长、社会、国际等资源是民办学校发展的资源富矿。《纲要》明确提出各级政府要把发展民办教育作为重要工作职责，支持民办学校创新体制机制和育人模式，提高质量，办出特色，办好一批高水平民办学校。随着《纲要》实施深化，法律法规的逐步完善和配套政策的落实，政府将实现由“缺位”到“归位”的转变，其主导力量将会进一步加大。政府无疑是民办学校发展的主导资源，在整个社会事务管理中具有总体指导和协调的作用，善用政府的政策优势将会为民办学校发展铺平道路。每个社区有独特的人文、地理资源，每位家长有不同的人生阅历、经验感悟，社区资源、家长资源都可以充分利用起来。随国际交流日增，国际化教育成为时代不可阻挡的潮流，利用好国际教育资源培养大批具有国际视野、通晓国际规则、能够参与国际事务和国际竞争的国际化人才可以成为民办学校一个新的增长点。发展民办教育的目的已不单纯是向社会争取更多的教育资金，而是定位于公共服务体系建设，着眼于在政府提供的公共教育产品的基础上，以改善公共产品不均衡现状，满足人民群众对高质量、有特色、个性化教育的需求。学校为社会所有、社会所治、社会所享。同时，学校应该向社会开放，主动承担一定的社会责任，才能跟进结构开放的现代学校发展步伐。

2.内部资源整合

学校内部资源包括体制资源、管理资源、学生资源、教师资源、课程资源、资金资源等，是民办学校内生发展的核心资源。其中，体制资源、管理资源尤为重要。民办教育具有体制机制灵活的优势，《纲要》提出民办教育是促进教育改革的重要力量，国家寄希望把教育改革的任务，尤其是建设现代学校制度的任务和人才培养模式改革创新的任务，寄望于民办学校，希望民办学校能先行先试，摸索出适合中国国情的教育改革之路。同时，很多民办学校还没有上升到国家的高度，只是为管理而管理，注重了“管”而忽略了“理”。

以内部治理结构为例，不少民办学校内部治理结构存在缺陷，不能适应现代学校制度的要求。例如，举办人对教育规律认识缺位，管理理念及模式过于注重经济效益;理（董）事会制度不完善，组成结构不合理，其成员与校长职责分工不明确，运行程序不规范;举办人亲属参与学校管理，家族化色彩浓厚;财务管理制度缺乏最基本的监控制度，出现短期套现盈利行为;部分民办学校的校长由公办退休校长或者管理干部担任，教育观念及管理经验仍然参照传统办学标准，缺乏理念创新和生机活力、发展思路不聚焦没有延续性等等。内部治理结构不合理最终导致办学效益滞后于现代社会及公众的教育需求。

完善法人治理结构是民办学校重构内部治理结构，建设现代学校制度、进行规范管理的基础。法人治理结构是民办学校作为独立的法人实体，在举办者（出资人）、决策者、管理者和教职工等权益相关人之间建立的有关学校运营与权利配置的一种机制或组织结构，以及通过这种组织结构形成的责权利划分、制衡关系和配套机制（决策、指挥、执行、激励、约束、监督机制等）等游戏规则构成的有机整体。健康的法人治理组织结构中，不同机构依据不同的职权，遵循严格、规范的运作程序和工作规则，使权限有制度的约束和保障，形成边界清晰、授权适当、监督到位、激励有效以保障学校的正常决策和管理秩序。完善学校法人治理结构是一项复杂的系统工程，任何单一的、机械的管理都是低效的，必须完善学校章程，建立和完善理事会、校务会、监事会等机构，理顺德育、教务、后勤、财务、人力资源等各部门之间责权利关系，按责定崗提高执行能力，注重多种激励和管理方式有机结合，促进治理体系和治理能力现代化，才能保障民办学校健康、稳定、可持续发展。

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