结构性税改提速赶考

董晓寒

5月14日，财政部公布了4月财政数据：全国一般公共预算收入中的税收收入1.17万亿元，同比增长5.8%。相较而言，财政支出大幅上涨，全国一般公共预算支出1.25万亿元，同比增长33.2%，环比增长28.8%。

在经济关键的二季度的第一个月，中国在4月份迎来了宏观政策的不断加码，多项加码政策都指向了投资。此前，4月30日的政治局会议对当前积极的财政政策提出了明确要求：增加公共支出和加大降税清费力度。

自2012年试点“营改增”以来，三年累计减税3746亿元，其中去年减税1918亿元，超过95%的试点纳税人税负下降。收支矛盾压力正在加大，结构性税收调整无疑成为缓解当前财政压力的最直接途径。

“税制改革有3个方面的结构性调整，”上海财经大学公共政策与治理研究院院长胡怡建在接受《中国经贸聚焦》记者采访时表示，“间接税为主的税制结构转向直接税为主，对企业征税为主转向对个人征税为主，在生产经营环节征税转为在收入分配环节征税。”

2009年“结构性减税”作为重要的宏观政策工具，首次成为中央的决策与部署。“结构性减税”其实有增有减，“它是在优化税制结构的同时，开征一部分新税种，降低一部分税种的税负，以达到刺激经济、扩大需求和调整结构的目的。”

中国的税收结构中70%是间接税，另外的30%中有21%是企业所得税，而典型的直接税——个人所得税只占7%，财产保有环节的税种还是空白，“为了体现税收的公平合理，财产税或将破零。”

明确税收法定原则

中国现行的18个税种中，除个人所得税、企业所得税、车船税由法律规定征收外，增值税、消费税、营业税、资源税、城镇土地使用税、土地增值税、房产税、城市维护建设税、车辆购置税、印花税、契税、耕地占用税、烟叶税、船舶吨税、关税等15个税种由国务院制定的有关暂行条例规定征收。

“由人大立法和由人大授权的行政机构出台的暂行条例，两者最大的区别在于立法更尊重公众居民的意见。中国正处于经济大变革的阶段，税收规则需要根据形势的不同灵活调整，暂行条例更符合当前格局。但随着人们对税制公平合理性有更高的要求，税收法定也就提上议程了。”胡怡建向记者解释。

日前，《贯彻落实税收法定原则的实施意见》已经中央审议通过，明确开征新税的，应当通过全国人大及其常委会制定相应的税收法律。在2020年前将税收暂行条例上升为法律或者废止，并相应废止《全国人民代表大会关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定》。

在此期间，全国人大的授权决定仍然有效。“有一些税种的改革涉及面广、情况复杂，需要进行试点，可以在总结试点经验的基础上先对相关税收条例进行修改，再将条例上升为法律。”

降税不解决价差问题

在中国政法大学财税金融法研究所教授施正文看来，“像消费税涉及面广，与老百姓生活密切相关，征税范围和税率都需要进行调整。究竟把哪些消费品纳入到征税范围里面？这就需要进行试点，并先通过修改条例来推进改革。”

今年6月1日起，中国将降低部分服装、鞋靴、护肤品、纸尿裤等日用消费品的进口关税税率，平均降幅超过50%。其中，西装、毛皮服装等的进口关税将由14%-23%降低到7%-10%，短统靴、运动鞋等的进口关税由22%-24%降低到12%，纸尿裤的进口关税由7.5%降低到2%，护肤品的进口关税由5%降低到2%。

此前，商务部研究院消费经济研究部发布了《2015年中国消费市场发展报告》显示，中国消费者的全球奢侈品消费去年达到1060亿美元，占全球奢侈品消费的46%，是全球最大的奢侈品消费人群，其中76%的奢侈品消费发生在境外。

上述报告指出，就产品的国内外价差而言，手表、箱包、服装、酒、电子这五类产品的20个品牌高端消费品，中国内地市场价格比香港要高45%左右，比美国高51%，比法国高72%。以化妆品为例，虽然自中国加入WTO后化妆品关税大幅，一般在6.4%-25%之间，但加上30%的消费税和17%的增值税后，化妆品牌在中国的售价仍然偏高。

商务部研究院消費经济研究部副主任赵萍表示，过万亿元人民币的境外消费规模非常庞大，如果能够有30%的回流，就相当于带动去年社会消费品零售总额的1个百分点。

“事实上，中国居民热衷海淘不仅有价差因素，像许多家长给孩子买国外奶粉，是因为更信任国外奶粉的产品质量。而在价差因素中，税收因素是其一，供不应求导致的价格哄抬是其二。在这种情况下，由于产品仍在国外生产，降低税收不能解决拉动内需的问题，只解决了消费品税收的归属问题，从原来的境外消费境外收税变成境内消费境内收税。”胡怡建直言。

消费税改非一日之寒

赵萍说：“首批进行试点的日用消费品可能包括化妆品、服装、鞋帽和箱包等价格不太贵的产品，率先试点降关税的地区可能是四大自贸区，或者是新批复的杭州跨境电商试验区等开放最前沿的区域。热销进口消费品的关税可能会被下调至5%-10%。”

不过，即便关税下调，商品价格或也难降。胡怡建向记者分析：“同样的商品，在中国征收10%的关税，17%的增值税，部分还有30%的消费税。在美国购买，商品的消费税是5%-7%，即使关税降低5个点到5%，中间的价差仍然明显。”

胡怡建解释：“这是由于中国与美国的税收结构性差异所导致的。中国以征收消费税、增值税、营业税等间接税为主，这些税收隐藏在商品价格中，在征收实践中容易操作。而在发达国家中，多以征收所得税等直接税为主。”

中国的税收结构中70%是间接税，另外的30%中有21%是企业所得税，而典型的直接税——个人所得税只占7%。这样一种“向间接税一边倒”的税收收入格局意味着，中国的税收收入会随着商品价格的涨跌而升降。中国经济增速的下滑并无意外地带来税收收入和财政收入增速大幅下滑，间接税向直接税的转型势在必行。

“如何保证减下来的间接税能在直接税中补上，保持税收平衡？减税容易增税难，隐性征税容易显性难，改革对征税的管理有极高的要求。”胡怡建说道，“像消费税的改革，哪些纳入征税范围、哪些取消征税是随着人们的消费水平、商品属性而变化的，这不可能一步到位。”

“比如，原来的一般护肤护发品都属奢侈品，征收消费税，现在已经成为大众日用品，自然就取消了。”胡怡建举例解释，“在未来，像保龄球这类已经成为一种日常健身方式，建议取消征税，像桑拿等高档消费服务，建议纳入消费税的范围。另外，消费税的征收环节可以从生产环节转变到零售环节，体现消费税由消费者承担，来调节消费行为。”

施正文补充说：“未来还考虑将消费税作为地方税的主体税种，车辆购置税等是否与消费税合并等问题，因此消费税的立法会排在后期。”

房地产税征收不可逆

在胡怡建看来，不动产交易中的契税、资本市场上的印花税以及房地产税与公民利益关系较近，“相对稳定、同公民利益关系较近的税种可以先行立法。”

2011年，上海、重庆试点征收房产税。上海征收对象为本市居民新购房且属于第二套及以上住房和非本市居民新购房，税率0.6%；重庆征收对象是独栋别墅高档公寓，以及无工作户口无投资人员所购二套房，税率0.5%-1.2%。

然而，试行四年来效果甚微。中国房地产及住宅研究会副会长顾云昌表示，上海房产税试点收入总共预计20亿元左右，重庆可能只有2亿-3亿元。华远地产前董事长任志强甚至直言，试点房产税的上海、重庆两个城市并没有获益，重庆甚至有“亏本”之嫌。目前不仅房产税试点扩围无人再提，就连曾在全国两会政府工作报告中强势出现的房地产税立法也进入“静默期”。

“不过，上海、重庆两地的试点让房地产税的征收实现了零的突破，使其在中国的征收变得不可逆转。”胡怡建坦言。全国政协委员、原财政部财政科学研究所所长贾康曾预计2017年，房地产税将进入人大立法一审程序。

胡怡建说：“当下的中国出现一种很奇怪的现象——资产增值，劳动贬值，购买的房子、股票都涨价了，虽然劳动者的名义收入也不低，但是购买力不高，尤其与不断膨胀的资产价格相比，劳动收入很慢。”在中国，财产保有环节的税种还是空白，这意味着税收在促进公平分配上是低效的。“房地产的征税环节从开发、交易到持有是大趋势。”

胡怡建分析，“未来，买房子的人会越来越少，像发达国家已经很少有开发交易了，或许还有部分改善性住房的刚需，不过持有房子的人越来越多，如果要继续取得税收，那么只有从持有环节来获得。”

日前有媒体报道，从多个权威渠道获悉，不动产登记政策的制定者近期明确：不动产登记工作不与房地产税挂钩，而突出其保护不动产权利人合法权的核心功能，要加快推进该项工作的全面推开。

在此之前，不动产登记信息平台一直被认为是“为开征房地产税铺路”的基础性政策，这也导致目前不动产信息登记工作被搁置。对此，中国政府网曾转发文章称，国务院总理李克强说，“比如我们之前出台的不动产登记条例，本来是想把相关业务理顺，归口到一个部门管理，更加方便群众办事。结果呢？社会上出现了一些误读。”

在胡怡建看来，房地产税征收与否，触及面广，“一旦征收，必定是笔不小的数目。大家已经承受了较高的房价，能否再承受较高的税收？”

上海、重庆的试点为日后的深化改革提供了参照物。目前征收房地产税的很多标准并不明晰，按存量房征收还是按增量房征收也未确定，其他更细致的内容，如税率制定、免税条件、不同城市不同区域的价格评估标准都需要通过调研逐一确定。“先立法再征收，把房产、土地相关的税收改革作为一揽子税收改革，从长远考虑更合理公平有效。”

营改增或延期完成

按照规划要求，“十二五”期间要完成“营改增”任务，今年将是营改增税制改革的收官之年。营改增的目的是从制度上解决各服务行业营业税制下“道道征收、全额征税”导致的重复征税问题，实现增值税税制下的“环环征收、层层抵扣”。目前，还有包括房地产业、建筑业、金融业和生活服务业等几个行业未纳入试点。

“房地产业营改增最快今年9、10月份就能推出，如果稍微晚点的话，可能就要等到12月份了，然后明年1月份开始执行。”中央财经大学税务学院税务管理系主任蔡昌在接受媒体采访时预计。

胡怡建向本刊記者透露：“现在对营改增的口径有所变化——今年要尽可能完成营改增，意味着存在完不成的可能性。要在剩下的半年时间里完成全面推行，我觉得难度相当大。”

截至2014年底，全国营改增试点纳税人共计410万户，其中一般纳税人76万户，小规模纳税人334万户，覆盖交通运输、邮政、电信业三大行业和研发技术、信息技术、文化创意、物流辅助、有形动产租赁、鉴证咨询、广播影视7个现代服务业。税务总局表示，今年力争将营改增范围扩大到建筑业和不动产、金融保险业、生活服务业，这些行业将增加800万户试点纳税人。

“从纳税人户数来说，在半年里完成剩余的2/3，难度很大。此外，金融保险业、建筑业和不动产这三个行业的营改增争议都很大，全球的金融业都施行免税制，它和建筑业是否要纳入营改增范围争议不断，”胡怡建解释，“如果这两个行业不纳入范围，那么整个改革产业链就会断裂。另外，房地产的营改增将对财政冲击很大，所以在制度设计上迟迟没有定论。”

胡怡建提出“三税联动”，“这三个行业其实是有联动性的。建筑业纳入进去，可以解决进项抵扣如材料、设备的问题，但不能解决销项抵扣问题。建筑业是为不动产提供建筑施工的，那么不动产也必须纳入抵扣范围，但是不动产的进项问题解决不了，涉及的土地、银行贷款利息抵扣不充分，那么就要把金融业也纳入进去。”

胡怡建建议，对金融不同行业和不同业务在营改增时，税率应区别对待。对于直接收费非核心业务，视同现代服务业按6%征税；对于信贷为主体的核心金融业务，按正常纳税办法征税，适用税率为11%；对于与产业链关联度比较小的证券等行业和业务，由于它不触及到产业链的抵扣问题，可以采取3%简易办法征税；同时，把金融衍生品和金融投资区别于一般的金融服务予以免税，以所得税调节。

房企税收压力或增加

若进行营改增，税负究竟是增加还是降低，这是房地产企业最为关心的问题。此前，普华永道对全国近20家大中型房地产企业进行的调查发现，超过90%的受访企业均表示了对税负上升的担忧，其中近40%的企业认为税负会明显上升。之所以难以判断在“营改增”之后，房地产企业的税收压力增加与否，主要是由于税率和抵扣项仍未确定。

根据今年预算报告，建安房地产的增值税税率暂定为11%，金融保险、生活服务业为6%。多位专家向本刊记者表示，房地产业的增值税税率预计是11%，与建筑业增值税税率保持一致，同时两个行业可能一起出台“营改增”政策。

“抵扣项目不明确，也是房地产企业税负压力难确定的另一个重要因素。”胡怡建表示，土地成本占据了总成本的50%以上，建安成本约30%。土地出让金能不能抵扣，怎么抵扣，就成为决定房企税负的关键。

普华永道中国中区流转税业务主管合伙人李军向记者分析，一些工程款、广告、销售代理、园林景观绿化等项目，能不能取得发票、能不能进入抵扣项目，都会影响到企业税负压力。在土地、人工、土建材料等可能无法获得进项抵扣或进项抵扣有限的情况下，房地产企业税负很可能上升。

北京市注册税务师协会常务理事、久益华瑞税务师事务所总经理孙文武表示，在2012年9月初步实施“营改增”时，很多企业就是因为没有多少规划而多交税。

“对于房地产企业，在建项目还没有销售的，营改增之前不可能抵扣，可能税务总局会给出一个过渡期政策。以前租赁业营改增时，曾给出一个简易征收办法，一般纳税人抵扣3%。老企业可以选择这个，但开出的发票客户只能抵扣3%，对方还是愿意找能抵17%的企业。”

“房地产也一样。如果在過渡期有其他新的房地产企业，和老项目同时完工，几乎同时销售，新企业开出的发票是17%，或者是11%，老企业开出3%，抵扣税率差了8个点，相当于成本差了8个点。谁愿意买3%的？”孙文武分析道，“这主要是针对商业地产，因为住宅是出售给个人的，个人不允许抵扣。经营酒店、写字楼开发商一定要考虑这些，要争取过渡期之前把项目开发完或者是销售完。”

李军认为，因为很多房地产开发商的资金来自金融机构的贷款，如果没有同时开始营改增，会对上下游业务链条的抵扣造成一定压力。对于土地成本，由于土地来源的多样性，如无偿划转、集体合作、股权收购等，很难取得相关税务发票，因此很可能无法获得进项抵扣。房地产业的显著特征是项目周期长，且成本与收入周期背离。这些可能导致营改增之后，房地产项目的销项税额与其进项税额产生时间上的不匹配。

德勤华南区税务及商务咨询领导合伙人展佩佩表示，企业应及早在政策公布前做好准备，从内部要有这个意识，提前与客户协商，就定价达成共识，以降低营改增实施带来的影响。能否取得足额可抵扣发票是房企面临的首要任务。“以前是小的施工队开不出发票，现在就要选择建安承包方了，能取得发票的尽量都取得。”德勤现时已接触了在内地有业务的30至40家地产商，以及超过半数大型银行。

综合征收考验征管水平

2011年《福布斯》推出的“税负痛苦指数”榜单显示，中国内地的“税负痛苦指数”位居全球第二位。对于企业而言，税赋压力更甚。

本刊记者查阅TCL集团历年年报，2011-2014年净利润分别为16.71亿元、12.73亿元、28.85亿元、42.33亿元，而在国内缴纳各种税收总额竟分别高达42.3亿元、65.8亿元、59.9亿元、59.6亿元。

“向企业征税转移到向个人征税是必然的。根据全球经验来看，农业时代征收简单的直接税，工商社会以征收间接税为主，在现代社会则多以直接税为主，这是经济转型变化导致的税收转型变化趋势。在美国，个人缴纳的所得税和社会保障税占个人收入比重相当高。”胡怡建介绍说。

个人所得税涉及到每个人，如何公平地征税是关键。财政部财政科学研究所所长兼书记刘尚希认为，提高起征点这一方法已经走到了尽头，应该考虑综合征收，就是根据个人的年度收入情况与财产情况综合征税。这与胡怡建的想法不谋而合。

“所得税的改革问题不是纯粹的税收制度问题，而是管理问题。税务部门有没有能力把个人的收入管起来？分类征税后，个人没有申报的，有没有办法让你有效地去申报？尽管目前有年收入超过12万元需办理自行申报的规定，但是实施效果很差。”

胡怡建发现，“在申报中本地收入有所反映，但异地收入则没有反馈，未来需要跨省市的收入信息系统联网。尽管工资收入和劳务收入有所反映，但是财产转让、银行存款利息收入等是没有反映的，那么未来信息系统中能否通过身份证号、纳税账号、信用卡号自动比对？制度改了，管理跟不上，制度再好也没用。”

刘尚希直言：“在现有的法制环境下，会不会出现关系税、人情税，我跟你关系好，就给你少开一点。跟你关系不行，就多开一点。怎么样实施有效监督，这是很大的难题。实行以家庭为单位的综合征收，从一般意义上讲好像是有利于公平，或者是可以使个人所得税变得更加公平，但是要操作起来，没有适当的调整，有可能适得其反。”