完善人民代表大会制度的若干举措

周楠

摘 要：完善我国人民代表大会制度是当前政治体制改革的重要任务之一，本文就如何完善人民代表大会制度进行了探讨。

关键词：人民代表大会制度；发展历程；措施；

中图分类号：D622 文献标识码：A 文章编号：1674-3520（2015）-06-00-05

一、人民代表大会制度概况

（一）人民代表大会制度的性质、内涵及发展历程

1、人民代表大会制度的性质：国家的根本政治制度。人民代表大会制度作为我们国家的一项根本政治制度，它的根本性表现在哪里？董必武同志在1951年的一段重要讲话，比较好地说明了这个问题。他说：“这是因为：一、我们国家有很多制度，如婚姻制度，税收制度，司法制度，军制，学制等等，但这些制度都只能表示我们政治生活的一面，只有人民代表会议或人民代表大会制度才能代表我们政治生活的全面，才能表示我们政治力量的源泉，因此人民代表会议或人民代表大会制度是我们国家的基本政治制度。二、我国人民代表会议或人民代表大会是由人民革命直接创造出来的。不是依靠从前任何法律规定而产生的。人民代表会议或人民代表大会一经宣告成立，它就可以相应地制订各种制度和法律，而其他任何制度则必须经过人民代表会议或人民代表大会批准，或由它所授权的机关批准，才能生效。”这里，董必武同志把人民代表大会制度为什么是我国根本政治制度的原因，讲得非常清楚和深刻。人民代表大会制度的根本性，主要体现在两个方面：一是，这一制度在我国政治制度体系中居于核心地位，决定着国家社会生活的各个方面和其他各种具体制度。二是，这一制度是我国各种国家制度的源泉，国家的其他制度，如婚姻家庭制度、民事商事制度、国家机构的制度、刑事制度、诉讼制度等，都是由人民代表大会通过立法创制出来，都要受到人民代表大会制度的统领和制约。正因为如此，人民代表大会制度在我国政治制度中具有根本性地位。

2、人民代表大会制度的内涵。根据我国宪法规定，人民代表大会制度的内容主要有以下七个方面：

（1）我国国家制度的核心和基本原则。在我国，人民是国家和社会的主人。宪法规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”这是我国国家制度的核心和基本原则。它回答了国家权力的归属问题，以及国家机关权力的来源问题。

（2）人民掌握和行使国家权力的组织形式与制度。宪法规定：“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。”

（3）国家权力机关的地位。我国的权力机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。全国人民代表大会是国家最高权力机关，地方各级人民代表大会是地方各级国家权力机关，县级以上的地方各级人大设立常委会。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。

（4）国家权力机关行使职权的原则。人民代表大会制度实行民主集中制原则。

（5）中央和地方的关系。我国历史上就是单一制的国家，我们不实行联邦制，但我们要总结和吸取历史经验，注意发挥中央和地方两个积极性，所以宪法第3条第4款规定：“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”

（6）民族区域自治制度。我国是一个统一的多民族国家。宪法第4条第3款规定：“各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分。”

（7）特别行政区制度。宪法规定：“国家在必要时设立特别行政区。”香港和澳门特别行政区享有高度自治权，直辖于中央人民政府，除外交、国防由中央负责外，享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。它们不实行社会主义制度和政策，保持原有的资本主义制度和生活方式，五十年不变。

3、人民代表大会制度的发展历程。在我国人民代表大会制度最终确立和发展史上，有三个具有里程碑意义的重要会议和两个比较好的历史发展时期。

第一个重要会议是1949年9月召开的中国人民政治协商会议第一届全体会议。这次会议宣告了中華人民共和国的诞生。会议制定的《中国人民政治协商会议共同纲领》。《 共同纲领》虽然确定了人民代表大会制度为我国的政权组织形式，但由于当时实行普选的条件还不具备，采取了召开各界人民代表会议的过渡办法。各界人民代表会议与人民代表大会相比，不同点在于：它出席会议的代表是由各界人民协商产生的，其中一部分是由政府邀请的；它是人民民主统一战线的组织形式，还不是政权机关，只有在它代行了人民代表大会职权时才成为过渡性的权力机关。它为人民代表大会的建立，准备了条件，积累了经验。

第二个重要会议是1954年9月召开的第一届全国人民代表大会第一次会议。

新中国建立以后，党中央开始准备召开人民代表大会。当时做了两件大事：

一是普选。从1953年的下半年起，全国范围内开展了基层人大代表的选举。当时全国选民总数为3亿2380万人，参加投票的选民共2亿7809万人，占登记选民总数的85.88%，充分体现了选举的普遍性和平等性。客观的说，当时选举的民主程度并不是很高，但对于长期饱受封建专制压迫、从未行使过选举权的老百姓来说，确实是破天荒的第一次民主选举。所以，当时的人民群众对选举的热情和积极性很高。

二是制宪。1954年6月中旬，宪法草案形成后，中央人民政府委员会用近3个月的时间在全国组织讨论征求意见，共有1.5亿人次参加了讨论，提出116万条意见和问题。这么多公民参与立宪，这在中国历史上未曾有过，在世界宪政史上也属罕见。这次大会是在地方各级人民代表大会普遍召开的基础上召开的，标志着我国人民代表大会制度在全国范围内自下而上的全面确立。出席这次会议的代表共1211人。这次会议制定的新中国第一部宪法《中华人民共和国宪法》，也称“五四宪法”。“五四宪法”对人民代表大会制度作出了比较系统的规定。至此，我国以人民代表大会为基础的政权制度全面确立，国家权力开始由人民选举产生的人民代表大会统一行使。

人民代表大会全面建立后的头3年，工作相当活跃，立法、监督和代表视察等都取得了一定的成效，可以说是建国之后人大工作第一个比较好的历史时期。但是，1957年反右斗争后，由于“左”的思想愈演愈烈，民主集中制遭受破壞，人大工作也难以开展。“文革”中更是公然否定选举，说什么“迷信选举也是一种保守思想”。“文革”十年中，全国人大及其常委会在长达8年多的时间内没有举行过一次会议，地方人大则被所谓的临时权力机关“革命委员会”所取代。人民代表大会制度遭到建国以来最严重的破坏。

第三个重要会议是1978年底召开的党的十一届三中全会。这次会议总结了建国以来的历史经验，特别是文化大革命的沉痛教训，人民代表大会制度建设也进入了一个新的发展时期。十一届三中全会后，根据新时期发展社会主义民主的需要，我国对选举制度进行了一系列的改革，最重要的是实行差额选举。选谁，不选谁，由选举人根据自己的意愿来决定。这样更有利于选民或代表自由地行使选举的民主权利，选出自己满意的人选。同时，也能使当选者在行使职权时考虑到人民群众的意愿和要求，自觉地接受人民的监督。与差额选举相联系，还规定了选民或代表联名提出候选人的制度，改变了过去那种“上面提名单，下面划圆圈”的做法。再就是把直接选举人大代表的范围扩大到县一级。这样可以比较容易地保证民主选举，便于人民群众对县级国家机关及其工作人员的监督。

在新的历史时期，人大的各项工作都取得了很大进展和成绩。可以说，从十一届三中全会到今天的三十多年的时间里，是建国之后第二个人大工作比较好的历史时期，也是最重要的发展时期。

（二）人大代表的权利、义务及其选举程序

1、人民代表大会代表的权利

（1）会议期间提出议案、建议、批评和意见的权利。一个代表团或者30名以人大上代表联名，可以向全国人大提出属于全国人大职权范围内的议案。代表提出的议案是否列入会议议程，由大会主席团审查决定。全国人大代表对全国人大及其常委会的工作，有提出建议、意见和批评的权利。这个程序比较简单，代表个人就能提出。

（2）会议期间提出询问和质询的权利。在人大会议期间，人大代表可就审议中不明确或有疑问的事宜，联名以书面形式向有关国家机关提出质询案。其中，全国人大会议期间的质询案，应由一个代表团或30名以上的代表联名提出；地方各级人大会议期间，应有10名以上的人大代表联名提出。此外，人大会议期间，代表还有权向有关部门提出询问，了解情况，以便更好地审议议案。

（3）会议期间参加议题审议的权利。人大会议期间，人大代表有权对会议议题进行讨论、发言和辩论。为保证代表的审议权，法律规定代表在人大会议期间的赞成、支持、批评或反对意见不受法律追究。但是由于会议议程的特殊安排，目前中国人民代表大会的议题审议，很难看到代表辩论、批评、反对的场面。

（4）会议期间行使选举权和表决权。选举采取无记名投票方式。选举人对候选人可以投赞成票，可以投反对票，可以另选他人，也可以弃权。选举经费由国库开支。这里需要说明一点的是，全国人大代表在行使选举权时无权提名候选人，候选人只能由主席团提名。地方各级人大代表在行使选举权时，省级的人大代表30人以上联名，市级的人大代表20人以上联名，县级以上的人大代表10人以上联名，可以提出所选举的候选人。表决权是对议案的最终决断权，是人大代表最重要的权利之一。

（5）会议期间行使罢免权。罢免权是选举权的延伸，也是对渎职或不称职的国家机关领导人进行监督的必要手段。根据法律规定，各级人大代表都有权对由他选举产生的国家机关领导人提出罢免。其中，全国和县级以上人大代表十分之一以上联名，乡镇人大代表五分之一以上联名，可以提出对他们选举产生的国家机关领导人的罢免案。罢免案由本级人民代表大会主席团提请大会审议。

（6）闭会期间行使视察和调查的权利。除人大办事机关统一组织的调查和视察活动外，人大代表还可以个人或几个人，就有关经济和社会问题进行调查研究。

（7）人身特别保护权和言论免责权。我国宪法和有关法律规定，非经法律规定的特别程序，人大代表享有不受逮捕或者刑事审判的权利。在全国人大开会期间，没有经过全国人大会议主席团的许可，在全国人大闭会期间，没有经过全国人大常委会的许可，全国人大代表不受逮捕或者刑事审判。言论免责权，是指代表在人大各种会议上的发言和表决不受法律追究。但代表在闭会期间的言论不在免责权范围之内。

（8）获得必要的物质条件保障权。人大代表履行职责和开展工作，需要提供必要的经济和物质条件，我国有关法律也对此作出了规定。

2、人民代表大会代表的义务。人大代表应该履行的义务主要包括：

（1）按时参加人大会议和人大常委会组织的各种活动。人大代表受人民的委托行使参政议政的重要使命，必须按时参加人大会议和人大常委会组织的各种视察和调查活动。除因病或其他特殊情况经事先请假并获准外，不得缺席。

（2）倾听群众呼声，反映群众意见。人大代表必须密切联系群众，了解社情民意，接受群众来信来访，倾听群众呼声，反映群众意见。

（3）切实遵守并协助贯彻执行法律法规。人大代表是人民利益的代言人和守卫者，而不是享受特权的“特殊公民”。人大代表不仅个人要守法，还担负着协助贯彻执行人大制定的法律和做出的决定的义务。

（4）不断提高自身素质和参政议政水平。

（5）接受选民和选举单位的监督。选举法规定：“选民或选举单位都有权罢免自己选出的代表。”

3、人民代表大会代表的选举程序。由于受特定的政治、经济、文化、历史等多重因素的影响，当前我国人大代表选举具有以下特点：

（1）选举权的普遍性。我国选举法规定：“中华人民共和国年满18周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况和居住期限（九不分），都有选举权和被选举权。只有依法剥夺政治权利的人和不能行使选举权利的精神病患者，才会失去选举权和被选举权。

（2）选举权的间接性。人民代表大会实行多层次的间接选举。其中，乡（镇）级、县级人民代表大会代表由直接选举产生，市级代表大会由县级人民代表大会选举产生，省级人民代表大会代表由市级人民代表大会选举产生，全国人民代表大會代表由省级人民代表大会选举产生。这种多层级的多级选举有利于减少直接选举容易产生的盲目性、随意性和不可控制性，有利于节省选举经费和工作量，但它对选举权的普遍性和平等性不能不说是打了折扣，这种依靠少数代表的间接选举也容易出现曲解或背离民意的情况。

（3）选举权的不完全平等性。目前，中国公民享有的选举权具有平等性的一面，也存在着不平等的一面。从人人享有投票权、一人一票来看，中国公民享有的投票权是平等的，所有的公民不论先天还是后天因素造成的身份背景差异，都享有平等的选举权。从投票效率、被选举权来看，选举权仍存在不平等的方面。在政治现实中，一部分人只能享有选举权利，而另一部分人却经常享有被选举权利。（习近平和老农民）。法律对军队、少数民族参加人民代表大会的代表名额实行特殊照顾。

人民代表大会代表的选举包括直接选举和间接选举两种方式。县乡两级人大代表实行直接选举，市级以上的代表实行间接选举，也就是由下一级人大选举产生上一级人大代表。

人大代表的直接选举程序一般包括：

（1）设立选举组织机构。选举法第七条规定，县乡两级直接选举设立选举委员会支持本级人大代表的选举，选举委员会是组织办理本级人大代表选举事宜的临时机构，县级选举委员会受本级人大常委会监督，乡级选举委员会受县级选举委员会领导。

（2）划分选区。选区是由法律规定选举代表或议员时划分的基本单位。国外通常按照居住地划分选区。我国选举法规定，选区可以按居住状况划分，也可按生产单位、事业单位和工作单位划分，选区大小按每一选区选出1-3名代表划分。

（3）登记选民。登记选民是对选民资格进行法律认可的过程，也是防止重复行使选举权的一项措施。登记选民按选区进行，采取一次登记，选民资格长期有效的办法，主要是对上次选举后年满18周岁的公民、新迁入的公民和恢复政治权利的公民予以登记，并将选民名单中上次选举后迁出、死亡和依法剥夺政治权利的人员除名，选民名单应在选举日20天前公布。

（4）提出代表候选人和确定正式候选人。选举法规定，代表候选人按选区提名产生。各政党、各人民团体可以联合或单独推荐代表候选人，选民10人以上也可以推荐代表候选人。由各政党、各人民团体和选民提名的候选人，选举委员会汇总后要在选举15日前公布。代表选举一律为差额选举。在实践中，由于各方面初步提名的候选人数量很多，如何从初步候选人中确定正式候选人名单，这个过程对于选举的民主性至关重要。当前的做法是内部酝酿、反复协商，其中领导人和选举组织者的作用突出。

（5）宣传介绍候选人。中国选举法对宣传介绍候选人做出了一些限制性的规定，其目的在于防止出现竞选活动。根据有关规定，推荐代表候选人的政党、人民团体和选民只能对选举委员会和只在选民小组会上介绍候选人情况，只有选举委员会才能向全体选民介绍候选人。这种限制性做法值得商榷。实践证明，竞争中的优胜劣汰是自然界的发展规律，竞争性选举就是将竞争机制引入政治领域。

（6）差额选举与组织投票。组织投票是以差额选举为前提的，只有差额选举才能算是民主选举。我国选举法规定，在直接选举中，差额选举的法定幅度为三分之一至1倍。投票一律采用无记名形式，可以设立投票站，也可以召开选举大会投票。

（7）确定当选。代表候选人以“两个过半数”当选，即全体选民过半数参加投票则选举有效，代表候选人获得参加投票的选民过半数的选票才可能当选。如果过半数代表候选人超过应选代表名额，以得票多者当选。如果票数相等不能确定当选人时，应当在选票相等的候选人中重新投票，以得票多者当选。若获得过半数选票的候选人少于应选名额时，应在没有当选的代表候选人中另行选举，以得票多者当选，但得票数不得少于选票的三分之一。

人大代表的间接选举程序包括：

（1）间接选举的主持机关。由于间接选举的工作量不大，所以间接选举不成立专门的选举委员会，而是由本级人大常委会主持，并接受上级人大常委会领导。

（2）提出代表候选人。选举法规定，间接选举的代表候选人由选举单位提名产生。各政党、各人民团体可联合或单独推荐代表候选人，代表10人以上联合也可以推荐代表候选人。

（3）确定正式代表候选人。如果所提代表候选人没有超过法定的五分之一到二分之一的差额比例，要成为正式候选人须经投票选举。如果所提代表候选人超过法定的差额比例，则将全部候选人提交代表会议进行预选，根据预选时得票顺序和大会预先确定的差额比例，确定正式代表候选人名单。

（4）确定当选。间接选举以代表候选人获全体代表过半数的得票者当选。若获得过半数选票当选代表的人数少于应选代表名额时，不足的名额应在没有当选的代表候选人中依得票多少顺序和法定差额比例确定候选人名单另行选举，以得票多者当选，但得票必须超过全体代表的半数。

（5）审查和确认代表资格。间接选举产生的人大代表要经过代表资格审查委员会的审查，并经常务委员会确认代表资格是否有效。

二、全国人民代表大会简介

“全国人民代表大会”简称“全国人大”，这个概念有广义和狭义两层内涵，从广义上来看，它不仅指全国人民代表大会的全体会议，而且还包括由全体会议产生的常务委员会和专门委员会。从狭义上来看，全国人民代表大会仅指人全国人民代表大会全体会议。

（一）全国人大的地位、组成与任期

《宪法》第57条也就是第三章《国家机构》第一条明确规定：全国人民代表大会是最高国家权力机关。也就是说，不论是从纵向上还是从横向上来看，从中央到地方，没有一个国家机关的地位处于全国人大之上，也没有一个国家机关可与全国人大并列。它处在整个国家权力机构的最顶端，充分体现了全国人民的权力至上。但是，从实际运作上来看，全国人大的权力还没有得到充分行使，至高无上的地位也没有得到充分体现。

根据现行《选举法》和《组织法》，代表以间接方式由各省、自治区、直辖市人大和军队选举产生。全国人大代表名额总数不超过3000名，由全国人大常委会确定各选举单位代表名额比例进行分配。这里需要指出的是，1979年的选举法规定不能超过了3000人。在历史上只有1965年的第三届和1978年的第五届人大代表数超过3000人。全国人大全体代表中，中共党员占60%以上，各民主党派约占20%左右，为保证少数民族的政治权力，法律规定，各少数民族都应有适当名额的全国人大代表，少数民族全国人大代表通常要达到12%以上。

全国人大的任期，1954年宪法曾规定为每届4年，1975年起至今为每届5年。全体代表会议每年举行一次，由全国人大常委会召集。会议日程基本固定在每年3月5日召开，会期一般为15天左右。这没有什么好讲的，在这里，我讲一点有关的小常识：全国人大届满，下一届人大代表什么时候选举？（上一届全国人大届满的两个月以前）如果遇到非常情况不能选举，需要多少人通过？需要全国人大常委会以全体人员的三分之二以上的多数通过。非常时期结束后多长时间必须完成下一届的选举？一年内。如果全国人大常委会认为必要，或者五分之一以上的全国人大代表提议，可以临时召集全体代表会议。

（二）全国人大的职权

全国人民代表大会的职权主要表现为4个方面，即最高立法权、最高决定权、最高任免权、最高监督权。其中，立法权是全国人大最主要、最重要的职权，也是世界各国议会的主要职权；监督权是全国人大最经常、最广泛的主权，也是世界各国议会的天职所在；决定权和选举任免权是中国人民代表大会制度的特色，是中国议会区别于世界各国议会的重要标志。

1、修改宪法并监督宪法实施的权力。宪法规定，修宪权是全国人大全体代表会议的专有权力。宪法修改要经过严格的程序，宪法修正案需由全国人大常委会或全国人大115名以上的代表联名才能提出，并由全体代表三分之二以上的多数才能通过。为维护宪法的最高权威，全国人大全体会议有权监督宪法的具体实施。虽然监督宪法实施不是全国人大全体会议的专有权力，全国人大常委会也有权监督宪法实施，但全国人大全体会议有权改变和撤销全国人大常委会不适当的决定。也就是说，监督宪法实施的最高权力属于全国人大全体代表会议。1982年《宪法》已经过4次修改。

2、制定基本法律的权力。全国人大全体会议行使国家立法权，有权根据现行宪法的精神和规定，制定和修改基本法律。根据宪法和全国人大组织法的规定，一个代表团或30名以上的人大代表，可以向全国人大全体代表会议提出法律提案，法案经审议后以全体人大代表过半数通过称为法律，并由国家主席以主席令形式公布实施。

3、选举并罢免国家机关领导人员的权力。包括国家主席、副主席，根据国家主席的提名决定国务院总理人选等。这里面有个典故，就是宪法草稿设计全国人大的罢免权时，原先没有规定可以罢免国家主席。毛泽东同志表示反对，他说：“我们的国家主席、总理都是由全国人民代表大会产生出来的，一定要服从全国人民代表大会，不能跳出如来佛的手掌。”在他的坚持下，宪法草案增加了全国人大有权罢免国家主席、副主席的规定。

4、审查、批准和决定国家重大事项的权力。宪法规定，全国人大全体代表会议对国家社会、经济、政治等一切重大事项拥有最高决定权。比如：审查和批准国家的预算和决算；批准省、自治区、直辖市的建置，决定特别行政区的设立及其建制；决定战争与和平问题。相对于全国人大而言，最高国家行政机关（国务院）决定的事项大多是全国性或局部性的具体问题，对全国人大不具有约束力。

5、对其他国家机关进行监督的权力。宪法规定，全国人大全体代表会议拥有最高的监督权。即监督宪法的实施，监督最高国家机关的工作。

（三）全国人大会议的议程

一是立法。

二是听取和审议有关报告和计划等。

三是审议和表决议案。

四是重要人事任免。

这四项议程均在主席团统一主持下，由全体到会代表共同完成。

三、我国人民代表大会制度的完善

人民代表大会制度作为我国的根本政治制度，在宪法中已有十分明确的规定，但在现实生活中人们对此的认识却并不完全一致。人大机关的一些同志把人大看作“二线机构”，安置老干部的“夕阳所”，有的甚至讥讽人大是“三子登科”：“大牌子”、“老头子”和“空架子”，因而把人大监督仅仅看作“履行法律手续”而已。政府中也有同志倾向于认为，既然重大问题都是党委决定的，因此只要向党委负责就行了，而对接受人大监督则既缺乏自觉性，也无主动性，甚至还有抵触情绪，以为这是平白无故又“多一个婆婆”，没有必要。尽管这些年已有了一些改变，但在不少地方都还存在“重大问题由党委决定、政府去办，把人大撇在一边”的现象。如何完善人民代表大会制度，可以说是理论界争论非常激烈的问题。我个人认为主要可以从以下几个方面入手：

（一）理顺党的领导和人大权力的关系

按照宪法，必须坚持共产党的领导；但是同样按照宪法，人大是最高权力机关。这就产生了一个问题，是党大还是人大大？ 是党领导人大，还是党通过人大发挥领导的作用、执政功能？ 是党直接指挥、命令人大，还是通过法定程序将黨的意志转化为国家意志？ 人大对党的作用和地位， 是领导核心还是监督保证？ 这个问题人们的思考和行为困扰最多， 也是中国人民代表大制度建设所面临的最大的难题。大家都知道，在现实中，党委书记大于行政首长和人大。

全国人大作为最高国家权力机关，几乎囊括了国家的所有权力。从现行宪法、党章的规定中可以得出：宪法和党章的规定没有冲突； 都承认宪法的地位， 都承认在宪法的范围内活动。但宪法和党章的规定与实际做法却有不一致和不便协调的地方，即由谁来主导制定宪法，谁真正决定国家的重大事项，谁领导谁，谁监督谁。这就产生了党的领导和人大权力的关系问题。如何处理与执政党的领导的关系，一直是共产党执政的社会主义国家的难题。

中国的政治架构要为经济建设服务，走宪政之路这是历史发展的必由之路。在中国要建设宪政体制，首先目标是以人大制度为框架，理顺人大权力与党的领导的关系。第一，真正落实党的领导是政治领导、思想领导、组织领导，通过法定程序提出国家的重大方针政策的建议；第二，共产党组织也应该接受人大的宪法组织，带头尊重和遵守人大所制定的法律和决议；第三，共产党组织不包办人大工作。尽量做到对人大法定的工作内容和工作过程不过问，对一般人事任免不干涉；第四，尊重宪法、尊重人大代表的选择，真正确立人大的最高国家权力机关的地位；第五，探索建立长效的协调和协商机制，禁止强迫命令。这样做既有利于实现党的领导，也有利于发挥人大的作用，大体上可以在一段时间内理顺党的领导与人大权力的关系。

（二）完善人大代表选举制度

在当代中国，选举制度构成了我国全部政治问题的一个根源。改革开放以来，我国的选举也进行了一些改革，但仍存在着较大的完善空间。

1、扩大直接选举的范围——变“代表选”为“人民选”。目前我国人大代表的直选范围只限制在县、乡两级，直接选举与间接选举相比显然更具有代表性。在间接选举中，选举结果由选举人的投票数决定，而直接选举中，选举结果由人民自己来决定。间接选举使得代表代表民意的可能性下降，尤其是县级选出地市级人大代表，地市级选出省级人大代表，省级选出全国人大代表，越往上，多层次选举使得民意层层过滤，到最后几乎所剩无几。经过数十年社会主义现代化建设，中国社会的经济、政治、文化都已取得了巨大进步，扩大直接选举的客观条件越来越成熟，选举制度正确的发展战略应该是：采取渐进主义的改革策略，逐步地、有条件地扩大直接选举的范围，在一些经济社会发展水平较高的、设区的大中城市，可先行试行直接选举市人大代表，然后逐步推广。

2、在选举中引入竞争机制。选举中没有竞争机制行不行。没有竞争的选举从来就不是完全意义上的选举，这样的选举充其量只能使权力获得十分有限的合法性，基本上无法达到公民通过选举参与公共政策过程以及对代表和官员进行监督罢免的目的，因此，选举中没有竞争机制是不行的。近些年来，我国的选举实践中已经有了一些竞争的因素，但这些措施仍远远不够。

3、在选举制度中， 强化公民监督机制的安排。有选举必须有罢免，否则，“选举告终之时，就是暴政开始之日”。但在实践中，我国人大代表因职责履行的原因而被罢免的很少见，现实中的罢免案一般是因为个别人大代表违法犯罪而由公诉机关提出的。要改变这种监督乏力的现状，一方面要完善罢免程序，对罢免程序有可操作性的规定，同时也必须使人大代表的行为公开化，以便选民能对人大代表的行为作出评价。另一方面，要调整人大代表长期以来以官员为主的结构。因为在各级人大代表中，同时掌握着经济权、行政权、司法权的代表居多，这种诸权合一的角色是非常不利于选民或选举单位的监督的。

4、改革和完善人大会议的选举方式和投票方式。选举权是我国公民的一项重要政治权利，选民通过选举选出自己信赖的代表组成国家机构，实现国家权力的转移，最终实现自己的政治利益和物质利益。因而，选民在行使选举权时，应该是主动的，热情是高的，责任感是强的。然而，一个令人遗憾的现实是，尽管人大的选举往往是参选率很高，多数在80%以上，但实际上许多选民是因为服从组织纪律完成“政治任务”或是在有关方面的号召下去参加选举的，也就是说，大多数选民对人大代表的选举漠不关心，从而出现“高参与率下的冷漠”的奇怪现象。据一份权威的调查报告显示，近 70%的选民对上次选举的结果没有什么印象。也就是说，谁最后当选进入国家机关行使选民的权力，选民根本无所谓。因为在选民的心理，选举结果早就内定，选举仅仅是形式。同时有些候选人本身对选举热情不高，有些候选人更是被指派参加选举。

在进行差额选举时，不应当把“主席团提名的候选人”的名单先行提交给代表，在介绍了这些代表候选人的简历后，才让代表们联名提出候选人。这种做法等于是向代表们先“交底”，即主席团提名的代表候选人你是必须投他的票的，而代表联名推举的候选人，只不过是为满足“选举法”的规定，提供一个陪衬的“差额”而已。严格地讲，这种把两条不同渠道提出的代表候选人名单以不同时间、不同方式提供给代表的做法，是严重违反“选举法”的。严肃地讲，这种做法是违反发展政治文明的改革方针的。所以，在具体做法上，必须先让代表联名推举一定数额的候选人，然后，把两部分候选人的名单同时按姓氏笔画顺序提供给代表。与此相关，无论是差额选举各国家机关领导人还是选举上一级人大的代表，除了向代表提供候选人简历外，还应该让候选人当面向代表作一个短时间的发言，以便让代表真正地了解候选人的素质，特别是其工作能力、参政能力。如果是选举上一级人大代表，因为人数较多，时间上不允许让每一个候选人都当面向代表发表演讲，但在现代技术条件下，可以制作成展板、小电影等方式进行候选人展示。只有这样，才能保证当选者是符合选举目的的，而投票者才是真正按自已的意愿、判断去选举而不是盲目划圈。

在写票方式上，必须改变那种选票下发后，代表就只能坐在原位上不得走动，当即写票的做法。这种做法，等于是在左、右、后三方面人士的监督下进行写票，是不符合政治文明的要求的。尽管现在各地会场上都有所谓“秘密写票室”，但在那种“万众瞩目”情况下，所有媒体的镜头记者的目光聚焦的条件下，依中国人的习惯心理，是极少有人敢于离开座位到“秘密写票室”去写票的。因为这样做，比“公开”还要“公开”。

此外，在条件许可时，人大在表决事项时，应当以按表决器的方式进行。举手表决的弊端实在太大了。这个问题不解决，人大在人民心中的地位无法真正地提高到它应有的高度。

（三）优化人大代表结构

1、适量减少“官员”代表。目前我国人大代表结构中一个突出的问题就是官员代表太多。虽然说他们的工作能力和参政议政能力较强，但从发挥人大作用、尽到人民代表职责方面来讲，却存在着明显的不足之处。首先，从代表性的角度来看，这样的代表结构是不合理的。马克思主义历来认为，人们之间利益和主张的差异，其实反映的是他们所处社会关系的差异。现代民主政治之所以普遍要求建立社会对官员的控制，就是因为他们所处的现实社会关系可能导致他们偏离社会的要求。这些代表在大会上的发言，绝大多数是对政府工作“评功摆好”，这就使人大的“代表性”被大大地打了折扣。其次，从人大职责履行的角度来看，这样一种人大代表的构成，有悖于人大职责履行的内在要求。我國的“一府两院”由人大产生，向人大负责，受人大监督，但一府两院的官员却在人民代表中占了相当大的比例，结果出现了“官员代表”既是权力机关成员，又是执行机关的要员，既是监督者，又是被监督者，双重身份带来了巨大的矛盾，显然是一种类似于“运动员同时是裁判员”的角色混淆。这种现象的存在，既会影响人大向“一府两院”授权的合法性， 更使人大对“一府两院”的监督作用被大大削弱。再次，“官员代表”过多，会影响代表作用的发挥和代表职责的履行。领导干部公务活动很多，很难保证有时间参加人大的有关会议和闭会期间的代表活动。选民要找到他们反映要求和问题已非易事，要让这些“官员代表”关注一些重大问题就更无可能。而保持与选民密切联系，反映选民的呼声和要求，督促政府解决选民关注的问题，本来是人民代表的最基本最起码的工作和职责。因此，过多的“官员代表”，必然会削弱人大的作用。

2、提高农民代表比例。在各级人民代表大会代表中，真正的农民基层代表过少。“戴帽代表”、“越界代表”较多，县乡干部挤占农民代表名额的现象比较普遍。尽管讲人大代表是代表人民的，但实际工作表明，代表们在任职期间所提的意见、议案、所作的发言、所从事的代表活动，受其工作特别是职业的影响相当大，一般都存在“卖什么吆喝什么”的现象。即使由于近年来“三农”问题比较突出，有许多其他界别的代表也在呼吁关注“三农”问题，但大多数也就停留在“一般呼吁”的水平上，很难真正说到“点子”上，提在“要害”处。由于农民代表少，故有关“三农”问题的意见能反映到各级人大特别是省级以上人大的较少。

3、提高人大代表的素质。分两步：第一，在选举过程中，尽可能地将那些政治品德、政治思想好，参政议政能力强的人选进去。第二，对当选代表通过学习、培训等各种形式主义予以提高。

（四）完善人大的监督制度

同立法相比，监督工作还是人大工作的一个薄弱环节。解决这个问题的难度较大，有认识问题，工作问题，还有体制问题。彭真同志说，我们的国家体制的确是各有职权、井井有条的。人大及其常委会在工作中要严格依法办事，既不能失职，也不能越权。对违反法律的事情，人大就要管，不管就是失职。对政府的日常工作，人大不要干预，不要越俎代庖。这是做好人大监督应遵循的基本原则，但具体做起来有不少的问题和困难。

人大及其常委会不敢监督，在主观上存在一个“怕”字。一怕由于体制上的原因，监督“一府兩院”搞不好就监督到党委头上去了；二怕同“一府两院”搞僵关系；三怕别人说干扰、妨碍“一府两院”的工作；四怕掌握不好监督的法律程序，造成越权；五怕麻烦，到了人大就“船到码头车到站”，多一事不如少一事。这样，人大监督就存在动力不足或压力不足的问题。

加强人大的监督权。这是一个很复杂的系统工程。在现实生活中，人大及其常委会如何进行监督，既真正起到法律监督和工作监督的作用，又不过分牵制，无论是在监督的具体制度上还是方式方法上，都没有很好解决，有待于进一步探索、总结、完善。

（五）加强人大制度的自身建设

1、要增设专门委员会。人大的专门委员会分常设委员会和临时委员会，前者目前尽管有九个，即民族、法律、财政经济、教育科学文化卫生、外事、华侨、内务司法、环境与资源保护和农业与农村委员会，但仍不能满足人大繁重的工作需要。因而建议增设宪法委员会来监督宪法的实施，增设监察委员会来加强人大的监督职能和廉政建设。同时，应进一步明确各专门委员会的职责范围，建立健全各项工作制度，使各专门委员会更好地发挥其职能作用。

2、要改革人大的会议制度。让代表充分发表意见，需要一定的制度保障。其中比较关键的是会期保障。会期短，就不容易充分保障代表的发言权利。与世界各国议会会期比较，我国人大的会期可以说是最短的。美国国会会期是12个月（两年内），日本国会是150天（1年内），英国议会是7个月（1年内），德国国会是25周（1年内），印度国会每年也不少于4个月。而我国全国人大，一般每年举行一次会议，会期15天左右；全国人大常委会会议一般每年举行6次，每次4天左右，总共不到40天；而省、市县人大会议会期更短。就省级人大来说，一般每次会议开七天左右，市级人大为五天左右，县级人大为三天左右，乡镇人大为一至两天。值得注意的是，有些地方人大尤其是县、乡人大开会的时间越来越短，有的县人大只开一天半。有的乡人大只开半天，有人形容说“开会一声喊，中午吃顿饭；书记作报告，乡长讲生产；民主是形式，半天把会散。”由于会期短，加上代表又大多来自生产、工作一线，有的对法律案或决议案中的概念还未来得及理解，就要投票表决，不说盲目，至少也是相当草率的。要让人大会议能充裕、审慎、科学地讨论决定问题，其中措施之一就是要延长会期；但我们的代表大多是兼职的，这又决定了它不能开太长的会。这又涉及到专职代表的问题。

3、要优化人大常委会组成人员的结构

人大常委会是人民代表大会闭会期间的立法机构。我国人民代表大会的规模太大，目前全国人大有近3000人，全国各级人大代表320万人。另一方面，全国人大常委会的规模又太小，委员只有177人，缺乏广泛的代表性，远远不能适应繁重的立法和监督工作。因此，应适当扩大人大常委会的规模，优化人大常委会组成人员的结构，要从以下三个方面入手：

一要提高专职化比例。目前我国各级人大常委会兼职的组成人员在常委会整体构成中占有较高的比例，有的地方甚至达到三分之二以上。过多的兼职现象，已经对常委会会议质量和效率产生了不利影响，有的地方甚至出现了因缺席率高到会的少数人否定了多数人意见的情况。另一方面，一些人大代表还存在到会率低、发言率及发言水平低、参加视察、调研等活动以及联系选民少的情况。这可以从以下两个方面进行探索、试验。

一方面，要减少人大代表的数量。目前，我国有近三千名全国人大代表和三百二十万名地方人大代表，如果要全部实现专职化，其工资、福利、办公经费以及办公场所等将是一笔巨额开支，显然不可行。因此，减少各级人大代表数量，不但便于人大开会议事，提高人大的工作效率，而且有利于培养和造就一大批具有高度政治责任感和胜任人大工作的代表，为代表专职化打下较好的基础。

另一方面，要逐步实现人大代表专职化。先定一个过渡期，在这个过渡期内，专职代表与会议代表共存，逐步减少会议代表的数量，特别是减少政府和两院的代表，直到取消政府和两院官员和一般公务员在人大中的席位，并且完全取消会议代表的席位。在公民被选举为人大代表后，必须辞去政商和其他社会团体的工作和职务，专司人大专职代表职责，也不得个人经商办公司等，并视同国家政权公务人员管理。

二要优化专业结构。注意把懂政治、法律、经济、教育、科技、管理等知识的人才和具有立法、监督等相关知识和议事能力的人才选入常委会。

三要优化年龄结构。目前人大常委会组成人员多由党政机关的到退休年龄领导干部转岗，年龄普遍偏大，一般只能干一届，有的甚至干不到一届。这在一定程度上影响了人大工作的活力，不利于工作的连续性和稳定性。尽可能把那些年富力强的优秀人才选进人大常委会，改变那种把人大常委会看成是“安排老干部的场所”的观念，实行独立选配，逐步取消照顾性、荣誉性的安排；适当增加相当数量至少能干满两届的组成人员，形成“两头小、中间大”、“老中青”三结合的梯次结构，保持人大工作的生机与活力。