美国气候政策制定：市场与政府之间的选择？

〔提 要〕 美国气候政策辩论，在很大程度上受两分法框架的引导：有关政策是“以政府为基础”，还是“以市场为基础”？后者被普遍认为是首选：让经济利益而不是政府的硬性规则，规范企业的排放行为。然而，美国建立碳交易体制的立法经历显示，以政府作用的大小来界定气候政策有一定误导性。由于牵涉的经济关系格外复杂，建立和运营所谓“以市场为基础”的减排体制，对政府规则制定的依赖及受政治因素的制约，未必低于甚至可能超过其他选择。

〔关 键 词〕美国气候政策、碳交易体制

〔作者简介〕元简，中国国际问题研究院美国研究所研究员

〔中图分类号〕P468.712

〔文献标识码〕A

〔文章编号〕0452 8832（2015）6期0104-18

美国的气候政策和政策工具通常被分为两类：一类“以政府为基础”，另一类“以市场为基础”。前者主要包括由联邦环保署（EPA）这样的政府机构制定和监督执行的排放规则，以及政府为低碳和清洁能源等项目提供的资助。后者主要指限制二氧化碳排放总量和排放权交易体制（简称碳交易体制），以及碳税——根据二氧化碳排放量征收排放税的体制。

美国首次尝试建立全国性减排体制时，选择的是“以市场为基础”的碳交易体制。努力虽未获成功，但有关经历显示，完成这项工程远比在政府和市场之间做出选择复杂得多，对政府的规则制定能力有很高的要求。一方面，为了建立一个以市场为基础的减排体制，需要争取企业界的支持；另一方面，要避免为获得这种支持而对企业利益集团的诉求做出过多让步，从而损害新体制追求的减排目标。在美国，一些政治和政治体制因素，如两大政党政治对立加剧、企业界政治影响力过大以及国会立法权的分散化，制约了立法者在不同需求之间找到平衡的能力。

一、首选碳交易体制

碳交易体制全称“碳排放总量限制和排放权交易体制”，是一种由政府给排放受限的经济部门定出碳排放总量上限和达标时限，并按当年许可的排放量向受限企业免费提供或拍卖可交易排放权配额的体制。 美国国会为建立碳交易体制的立法活动从2007年开始升温，到2009年取得突破性进展。6月26日，众院以219票赞成、212票反对，通过了由两位民主党众议员联合起草的《美国清洁能源和安全法》（The American Clean Energy and Security Act，又称Waxman-Markey提案）。由于引发的争议较大，众院法案未能在参院获得批准所需的60票，参院本身也未能成功推出替代法案。2010年国会换届，共和党重掌众院，立法进程告停。

虽然立法努力未获成功，但“以市场为基础”的气候政策仍被普遍认为胜过其他选择。对气候政策的评价仍受到两分法概念的影响，“以政府而非市场为基础”是当前奥巴马政府气候政策受到质疑和批评的主要原因之一。

美国现行气候政策的主体是EPA于2014年6月提出，于2015年8月完成修订的《清洁电力计划》（CPP）。美国为2015年底召开的巴黎气候大会提交的“应对气候变化国家自主贡献文件”（Intended Nationally Determined Contribution， INDC）确认，在2030年之前，CPP将是美国减排的主要路径。 CPP“以政府为基础”的性质明显：限排规则由EPA制定，

主要针对电力产业的二氧化碳排放。作为行政法令，CPP具有强制性：每个州都需在2030年达到EPA为其制定的电力减排指标。经奥巴马总统签署生效一年后，即2016年9月6日，各州必须提交根据自身工业、技术和资源情况制定的CPP实施计划，如不能按时提交，需正式申请延期。 根据EPA预计，CPP的实施将明显降低美国发电产业的碳排放水平：2030年排放量将比2005年减少32%。 鉴于电力产业是美国最主要的二氧化碳排放源，占全美碳排放总量的近40%。预计CPP如能得到有效实施，美国碳排放总量有可能明显降低。

然而，由于并非“以市场为基础”，CPP受到相当激烈的质疑和攻击。反对者主要来自共和党保守派，在他们看来，选择CPP就等于选择“大政府”和“中央计划经济”。2014年中期选举后上任的共和党国会领导人更是提出，要设法削减EPA权力，“推回”EPA制定的排放规则。参议院环境和公共事业委员会新主席吉姆·英霍夫甚至称，EPA的有关规则制定是滥用政府权力，其行为可比“盖世太保”。

即使是CPP的支持者，很多也将其视为“第二选择”。他们指出，奥巴马政府一开始积极推动国会立法建立碳交易体制，在立法尝试失败后，只能选择绕开国会，依靠手中的行政权力和政策工具推进气候议程。EPA根据《洁净空气法》（CAA）的授权制定的减排规则属行政法令，其实施无需得到国会批准。

碳交易体制的市场属性主要表现在两个方面。首先，排放权（也称排放配额）的交易价格发出的排放成本信息，给企业带来减排压力。其次，排放配额的可交易性为企业提供降低减排成本的经济刺激。企业的排放量如低于限定标准，可将剩余配额出售给减排成本超过配额的企业。为了增加出售配额的获利空间，企业会努力发展新技术，以尽可能减少控制排放的成本。随着具有成本优势的企业成为减排主力，实现整个经济排放总量限制目标的成本会被降到最低。

就减排效果而言，碳交易体制被认为胜过另一种以市场为基础的政策选择——碳税，即根据二氧化碳排放量征税的体制。这是因为，碳交易体制对排放总量进行限制，而碳税只是增加企业的排放成本，并不直接限制排放。由于企业有可能将碳税带来的成本负担通过调整产品价格转嫁给消费者，征收碳税带来的减排压力和减排效果存在不确定性。

此外，对很多人来说，选择碳交易体制还有更重要的意义：限制政府的作用，减少政府介入和干预同减排有关的利益和成本分配的空间和可能。“以市场为基础”的界定概念使他们相信，在碳交易体制下，政府只需限定排放总量，驱动减排主要靠排放配额交易产生的经济刺激。从这个意义上说，碳交易体制比其他选择更符合美国经济自由的标准和坚持限制政府作用的传统。

然而，深入分析美国碳交易立法失败的原因则不难看出，“以市场为基础”的减排体制同政府的关系，远不像两分法引导人们相信的那么简单。

二、立法挑战的性质

对于碳交易体制立法失败的原因，评论通常强调来自反对派的阻力。实际上，支持者阵营的意见分歧，也是导致立法进程陷入僵局的一个重要原因。支持和参与立法进程的利益集团不仅数量众多、动机复杂，它们的诉求也不一致，有些诉求同新法律追求的减排目标有明显距离。因此，立法者的协调和平衡能力面临很大挑战。

（一）来自企业界的支持

由于限制二氧化碳排放会导致生产成本增加，企业，特别是传统能源产业和高耗能制造业产业的企业，通常对任何减排议程都十分警觉。碳交易体制也不例外，在企业界有不少坚决的反对者，它们的代言者包括全美制造业协会和美国商会等最大的商界组织。

然而，并非所有企业都抵制减排。越来越多的企业看到气候变化的现实，认识到限制碳排放的必然性和必要性。它们选择支持和参与气候议程的制定，主动影响其走向，包括对减排方式的选择和减排体制的设计。

这些企业支持国会立法建立碳交易体制还有以下背景：2007年美国最高法院以5票对4票通过一项裁决， 肯定EPA有权根据CAA授予的权力对有害公众健康的温室气体排放进行限制。EPA于2009年4月宣布，它已确认包括二氧化碳在内的6种温室气体“危害公众健康”，属需要限制排放的污染物，并表示将着手制定具体的排放标准和规定。 对企业来说，这意味着如果不能尽快建立一个“以市场为基础”的减排体制，就要执行政府规定的排放标准。在这种情况下，它们选择支持有关的国会立法，可被视为一种风险管理战略，或“预防”战略，即先行一步，减少政府制定的规则主导减排议程的可能。

在推动国会立法建立碳交易体制方面，一些企业联盟发挥了重要作用，其中最突出的是“美国气候行动伙伴”（USCAP）。 它是由美国25个著名大企业和5个著名环保组织联合建立的气候政策联盟，于2007年1月正式成立。USCAP从一开始就表示要推动建立碳交易体制。 2009年初，USCAP发表《立法蓝图》，为碳交易体制的设计提出多项具体建议。

（二）关注和参与者众多

建立碳交易体制的立法活动吸引了众多的关注者和参与者，主要因为有关的规则制定涉及巨大的经济利益分配。 首先，确定新的排放总量直接影响排放受限企业的生产成本，这种成本增长和潜在的产品价格增长所涉金额估计达数千亿美元。 有关规则制定因此高度敏感：排放限量定在什么水平，要求达标的时限有多长，以及如何分配减排责任——以哪些产业为限排重点。其次，排放权的年交易量预计可达数千亿美元。作为新减排体制组成部分的排放抵减机制，也将促生规模庞大的衍生金融产品市场。整个新金融市场规模可达数万亿美元。 市场商机的“分配”主要取决于排放权的发放方式——以拍卖还是免费发放为主，以及如何规范配额交易——让价格自由浮动还是对浮动范围进行限制。此外，作为新减排体制的另一个组成部分，政府补贴和资助安排也涉及巨大利益分配。政府资助范围覆盖创造“绿色就业”机会的创造、清洁能源的生产和使用，以及各种低碳和能效技术的研发，具体方式包括向有关项目提供直接补助、税收优惠、贷款担保等，涉及金额预计至少有数十亿美元。

因此，建立碳交易体制的规则制定有数量众多的利益攸关方。据报道，在众院审议Maxman-Markey提案期间，有上千的企业利益集团、环保组织、工会、公民行动委员会和其他组织到国会游说，国会的门厅和走廊终日挤满了来申述主张和提出要求的人群，其中很大一部分是企业利益集团的代表。

（三）不同的目标和诉求

关注和参与立法进程的企业利益集团不仅数量庞大、诉求各异，更为重要的是，有些参与者追求的目标同建立碳交易体制的初衷——减排，有较明显的距离。以下几个例子较集中地反映了企业动机和诉求的复杂性及其对立法构成的挑战。

1.煤炭和电力产业的利益集团。这里主要指以煤炭为燃料的发电企业，也是排放限制的主要目标。一些煤电巨头，如Duke Energy Corporation， Florida Power and Light和Exelon等USCAP成员，是碳交易体制的重要支持者。它们的诉求包括：新减排体制不会给它们带来过大的生产成本负担，即排放总量的限定不能过紧——排放配额的发放量要足够大；能从配额交易中获利，为此它们需要得到尽可能多的免费排放配额。从欧盟已建立起来的碳交易体制（Emission Trading System， ETS）运行情况可看到，持有大量免费排放配额的企业——通常是主要的限排对象，有可能从排放权交易中得到巨额经济收入。这也是欧洲一些大煤电企业从ETS最初的反对者转变为支持者的重要原因。

此前，煤电利益集团已经用行动表明，对于配额的发放方式，它们的要求有相当的刚性。2007年10月，两位参议员起草了旨在建立碳交易体制的《气候安全法》（The Climate Security Act，又称Liberman-Warner提案）。该提案在许多方面融合了企业界和环保组织的主张，因而得到较普遍的支持。USCAP当时致信敦促参院有关委员会加速审议，以使该提案能在国会换届之前通过。根据该提案，最初免费发放排放配额的75%，之后这一比例逐年减少，直到所有配额都需交付拍卖。 煤电利益集团对这种安排表示不满，认为有关配额免费发放比例和持续时间的规定过紧，未充分考虑它们的减排成本负担。USCAP主要发起人之一，煤电巨头Duke Energy Corporation首席执行官罗杰斯带头表示反对，称这种配额发放方式给他的企业带来“巨额经济损失”。 为了阻止参院通过该提案，煤电企业广泛发动它们的客户对本州参议员施加压力，导致提案最终未能在参院获得通过。

2.农业利益集团。由农场主、农产品公司和食品加工业巨头组成的农业利益集团，他们虽不是限制排放的主要目标，但其对新减排体制有较高的期望：免除农业部门减排义务；为各种生物燃料开发（包括有争议的玉米—乙醇项目）提供高额补贴；允许种植业成为碳交易体制设立的排放抵减机制的主要受益者，即允许企业出资，让土地主人栽种能吸储二氧化碳的作物（如树木），来替代企业履行减排义务。

3.金融利益集团。来自华尔街的立法参与者最关注的问题是：如何制定有关配额价格管理的规则。配额交易促生的金融市场和相关衍生金融产品市场，为银行业提供了巨大商机。提供金融服务的赢利空间，主要取决于配额价格的开放程度，或者说是投机活动的自由度。金融利益集团的诉求因此很明确：配额价格应由市场决定，浮动尽少受政府干预。 这一诉求同其他企业集团，特别是潜在的配额主要持有者的主张发生冲突。后者认为，配额价格的过度波动影响交易的正常进行。更重要的是，配额交易价格的大起大落和不可预测性使企业难以估算减排成本，投资者难以判断投资新能源和其他低碳项目的风险。它们的诉求是，建立有效的配额价格管理体系，对配额价格的浮动范围设定限度。环保组织也要求规范配额价格波动，但它们最关注的是防止配额价格过低，弱化碳交易体制在推动减排和刺激对新能源投资方面所能起到的作用。

从上述企业利益集团对碳交易体制的不同诉求可以看出，碳交易立法的支持和参与者对于建立一个什么样的碳交易体制，在看法和主张上有很大差异。对立法者而言，协调和平衡不同利益集团的诉求已属不易，而要在照顾企业利益集团诉求的同时不做过度妥协，以免减弱新法律的减排效力，则更加困难。

（四）可供借鉴的经验有限

在排放权交易方面，美国有一定的实践经验，这也是碳交易体制得到认可的原因之一。20世纪70年代中期，即国会通过CAA后不久，美国国内就开始讨论如何采用以“以市场为基础”的政策工具减少空气污染物排放。 1974年，EPA给那些将污染物排放水平降到CAA规定标准以下的企业发放减排信用，允许其留到日后使用。1977年，EPA在削减汽油含铅量的项目中允许企业出售其持有的信用额度。1990年，国会通过的CAA修正案肯定了污染排放配额的可交易性。 1996年，为治理酸雨污染，国会给主要位于东北地区的110个煤电厂发放可交易的二氧化硫和氧化氮排放配额。交易权对公众开放，意味着支持解决酸雨问题的社会团体和个人，可通过购买排放权减少配额流通总量，增加电厂的减排压力。 该项目被普遍认为获得了成功：减排目标提前实现，成本低于预期。

然而，正如有评论指出，同建立旨在控制全美二氧化碳排放总量的碳交易体制相比，酸雨项目不过是“小土豆”：不仅涉及的经济利益要简单得多，支持和参与者的诉求更远不如碳交易立法面临的那么复杂和难以协调。

三、立法能力受到制约

同政治和政治体制有关的一些变化，削弱了国会应对复杂立法挑战的能力。例如，对竞选捐款和游说活动的限制放宽，导致企业界对立法进程和结果的影响力越来越大；随着两党对立加剧以及国会立法权的分散化，国会内部达成立法所需共识的难度增加。自20世纪70年代中期以来，这些趋势在很大程度上改变了立法条件。环境和能源领域的立法活动，由于牵涉的经济利益和经济关系格外复杂，受到的影响尤其明显。

（一）企业界影响力的增长

这同竞选捐款和游说活动受到的限制减少有直接关系。1976年美国最高法院做出一项裁决， 将对个人竞选捐款和个人竞选开支的限制列为“违宪”。对于限制企业的竞选捐款，最高法院虽未做出同样认定，但表示支持联邦竞选委员会的决定：取消对企业设立竞选捐款代理机构——政治活动委员会（PAC）的数量限制。这实际拓宽了企业捐助竞选活动的渠道。1972年，只有89家企业设立了PAC；到1980年中，这一数字增长到1204。随着PAC数量的迅速增长，来自企业的资金开始以前所未有的规模流入竞选活动。短短几年间，即到70年代结束，来自企业界的竞选资助已从1972年的270万美元增至近2000万美元。 凭借遥遥领先的资助竞选能力，大企业和企业集团成为影响国会议程的主要社会力量。到80年代，随着工会力量的相对减弱，企业界开始稳居影响力的首位。 其中，能源企业的地位十分突出，由石油、天然气和煤炭等传统能源产业、电力产业、汽车产业，以及钢铁、化工等能源密集产业的大企业构成的能源利益集团，被称为“一支几乎不可阻挡的政治势力”。

除了竞选，企业利益集团还倚重游说影响国会立法活动。有评论指出，从70年代中期开始，华盛顿的“利益集团游说活动大爆炸式增长”。表现之一，在华盛顿登记注册的专职说客人数在1971年为175名，到1981年增至近2500名，到2009年超过13700名。 由于突出的资源优势，企业集团利用游说渠道影响国会的能力远远超过其他社会力量：除了直接进行游说，它们还雇佣大量专职说客为其服务。

美国的《游说申报法》（The Lobbying Disclosure Act）对企业游说开支的申报要求，主要围绕同退税有关的游说开支。由于国税局（IRS）无权披露这方面的信息，因此公众对利益集团的游说投入所知很少。尽管如此，随着同游说有关的政治丑闻不断爆发，要求政府加强管理的压力增大。2007年，国会通过《诚实领导和开放政府法》（The Honest Leadership and Open Government Act），对专职说客和游说机构的资质提出一些要求。此后，登记注册的专职游说公司数量有所减少，但许多公司只是改了名称，以“战略顾问”、“问题管理机构”和其它类似身份继续从事游说活动，它们的客户仍以企业利益集团为主。据报道，在华盛顿进行游说活动的大企业，通常会雇佣10多个专门从事国会游说的机构或个人，同时还从办公地点设在K街一带的2000多个业务范围更广的游说公司中雇佣20多个为其服务。更值得关注的是，企业的游说活动不仅规模在扩大，目标也明显升级。过去，企业游说国会的目的主要是防御性的：阻止政府出台对其不利的新税收政策和管理规定。而新的动向是，企业集团通过游说影响新法律的制定，为的是使出台的法律能给企业带来经济利益——新的商机或寻租机会。

这种趋势在围绕碳交易立法的游说活动中得到集中体现。根据非政府组织“公众正直中心”（The Center for Public Integrity）提供的数据，2009年，就在众院对Maxman-Markey提案进行投票之前，至少有1150家公司和组织在国会进行游说，其中约200家来自能源产业和制造业，130家来自发电和供电产业。 虽然无法得知它们总共投入多少资金，但从个别数据或许可见一斑。据报道，埃克森美孚（Exxon Mobil）在2009年前三个季度的游说支出为2070万美元。

为影响国会议员的选择，除了直接游说，企业集团还投入大量资金调动舆论和制造公众压力，具体包括资助媒体和智库宣传其主张，组织专题“公众集会”，引导选民对国会议员发起邮件攻势，等等。

（二）达成立法所需共识的难度增加

这首先同两大政党的对立有关。政治和意识形态的两极化，降低了两党为完成立法进行合作、达成必要共识的可能。20世纪80年代，两党间的新政联盟终结，民主党长期掌控国会两院的局面被打破。此后两党基本是交替掌控两院，国会的立法活动受党派争斗影响越来越明显。70年代初，在立法表决时，两党互投反对票的情况约占三分之一。到90年代中期，这一比例增加到三分之二，此后更是有增无减。

国会立法权的分散化是另一个增加立法难度的重要因素。 1970年通过的CAA迄今仍是美国最重要的环保法。当时，在国会掌控立法进程的主要是相关委员会的主席，具体到CAA，起关键作用的主要是两位民主党国会领导人：主持参院能源立法的亨利·杰克逊和主持参院环境立法的埃德蒙·马斯基。在这两位资深委员会主席的推动下，CAA以73票比0票在参院获得通过，之后只需经过一个众院委员会的审议，便在众院交付表决。

到70年代中期，由少数资深委员会主席掌控立法进程的模式被打破。新设立的委员会和小组委员会大量出现，其中不少由资历较浅的国会成员担任领导。这意味着越来越多的国会机构和背景各异的议员能影响立法进程和结果。当时有国会游说者这样描述这一变化：在参众两院，之前能说了算的委员会主席不过10人，现今能影响立法结果的人，在众院有70位，在参院有100位。

以下数字也反映国会立法权的分散趋势：1970年国会通过CAA之前，两院代表组成的会议委员会对其细节进行最终核定，当时来自众院的代表仅有5人。到1990年，负责终审CAA修正案的会议委员会中，来自众院的代表增加到130人，分别代表7个不同的众院委员会。

新增的委员会和小组委员会不仅数量多，还存在分工和等级关系不明确的问题。有些机构的职权范围相互重叠，导致相同领域工作的委员会和小组委员会经常出现相互掣肘的现象。

这些问题对国会立法能力的影响十分明显。随着参与审议的机构数量增加，能对法案内容提出异议、阻拦或否定集体决策的个人越来越多，立法程序变得更加复杂，进度更加缓慢。规则制定过程中潜在的“否决点”增加，避免立法努力陷入僵局和遭遇失败变得更加困难。此外，即使立法能够完成，新法律的“效力”也会受到影响。法律提案为了能在众多委员会和小组委员会获得通过，包括它们中潜在“否决者”的审议，需不断进行修改，纳入不同的主张和建议。 在这个过程中，提案的内容变得越来越复杂，允许的“例外”和“豁免”增加，规则和条款之间的相互矛盾和不一致性更难避免。此外，立法权的分散化使利益集团有了更多施加影响的切入点，同时削弱了国会协调一致应对外部压力和平衡不同需求的能力。碳交易立法努力遭遇的困境和失败，在很大程度上反映了这些问题的存在。

四、平衡的失败

众院通过的法案在支持者阵营引发争议和不满，削弱了立法成功所需的支持基础，这是立法最终未获成功的一个重要原因。有关不满主要围绕两方面的“失衡”：法案对某些利益集团的诉求过度让步，损害了法律的减排效力；法案的利益分配过度向某些利益集团倾斜，忽视了其他参与者的诉求。

（一）过度照顾一些利益集团的诉求

煤炭和电力产业被普遍认为是众院法案的主要受益者。根据法案规定，排放配额的80%将免费发放，主要发给这些产业的企业，且配额量很大，被认为超过限排企业需付出的减排成本。法案虽提出将逐步减少排放配额的发放量，提高拍卖在配额发放方式所占比例，但没有为此制定十分严格的时间表。因此排放大户面临的减排压力有限，并有较大空间通过出售配额获利。有一种预测认为，在此后数十年内，这些企业将能收获碳交易产生的大部分经济利益。此外，煤电产业还将是政府补贴项目的主要受益者：联邦政府计划为创造绿色就业机会提供数十亿美元的技术补贴，而同煤电产业关系密切的碳捕储技术（CCS）被列为重点补贴对象。

能取得这种“成果”，一是由于煤电利益集团影响力大，其在国会，特别是共和党保守派议员中有不少代言者；二是由于相关企业的代表和说客密切参与了法案审议过程，“-直坐在谈判桌旁”，参与相关的讨价还价。

其他一些强大的利益集团也凭借影响力和参与度成为法案的主要受益者。例如，汽车利益集团得到许诺：与该产业有关的排放问题将“另议”，不在此法案的关注范围之内。农业利益集团是另一个主要受益者，众院法案满足了其主要诉求：农业部门被免除减排义务；从事低碳农业的农场主们将得到总额达数十亿美元的税收减免和补贴；种植业被确认为排放抵减交易的主要供方之一。预计，同排放抵减信用有关的交易将为农场主们带来巨大的获益机会。农业集团为此所做的游说努力也十分突出：在众院法案通过之前，有80多个同农业有关的企业和组织在国会进行游说活动。

（二）利益分配有失公平

批评者指出，为排碳大户提供大量免费配额，将使碳交易带来的经济利益主要被少数企业攫取。如果拍卖大部分配额，政府可将收入通过电费返还等方式补贴中、低收入家庭的能源消费。虽然众院法案也提到要提供这种补贴，但免费发放绝大部分配额的做法，将削弱政府兑现这种承诺的财政能力。

（三）削弱新法律的减排效力

这种不满主要来自一些环保组织。它们认为，众院法案为主要限排对象提供大量免费配额，违背了建立碳市场体制的初衷——制造足够大的减排压力，推动能源结构向低碳转型。有研究报告提出，预计2011-2019年期间，发放配额的价值可能达到7000亿美元，远远超过限排达标的成本。 “绿色和平”组织甚至预计，在配额发放方面对煤电企业的“慷慨馈赠”，可能刺激新一批煤电厂的修建。

除了环保组织，投资清洁能源和其它低碳产业的企业也不满众院法案减排规则的“宽松”，包括大量发放免费配额。它们认为，如果配额发放以拍卖为主，部分收入可用于增加对新能源和节能技术研发的资助。更重要的是，拍卖配额有助于控制排放权的流通量，稳定配额价格，保证新体制有可能产生足够的减排压力，刺激对新能源的投资，推动经济结构更快向低碳方向转型。

（四）忽视其他参与者的诉求

众院法案在排放权分配问题上对煤炭产业的偏向，引发其他利益集团的不满。2010年2月，在众院法案交付参院表决之前，USCAP的几位重要成员，包括油气业巨头BP America和Conoco Phillips，以及设备制造业巨头Caterpillar宣布退出USCAP，以表示不赞成众院法案的内容。它们提出：“重要的问题不是能否通过一项法案，而是通过什么样的法案。” USCAP的分裂反映立法联盟的脆弱。支持碳交易立法的企业和企业集团在参与立法谈判过程中组成各种联盟，但由于利益关系复杂，诉求得到满足的程度不同，立法联盟难以维持稳定，其分裂和重组增加了立法前景的不确定性。

实际上，为了稳定支持者阵营，尽可能反映各方诉求，众院法案已经做出很大努力：提案最初只有数百页，到交付众院表决时，已经增加到1400多页。然而，有些诉求冲突过大，规则制定很难找到让各方满意的平衡。例如，在配额价格管理方面，众院法案对碳交易市场的投机活动做出一些限制，这同华尔街的要求——开放配额交易、让市场供求决定配额价格，有一定距离；但也未完全满足另一方要求——为配额交易价格的浮动制定明确的限制范围。

针对众院法案引发的争议，参院提案试图做出一些回应。其中最引人注目的是参议员约翰·克里和乔·利伯曼于2010年5月联名提出的《美国电力法》（The American Power Act）草案。这份篇幅上千页的提案相对收紧了减排要求，提出以免费为主的配额发放在4年后将转为以拍卖为主；自2016年起，制造业也将被纳入限排范围。此外，它提出区别对待煤炭与油气产业的排放义务，为美国国内的油气开发提供更多便利，以及为发展核电提供更多优惠。 但事实证明，这些“纠偏”仍不足以平息争议，推动立法进程走出僵局。

五、对政策干预的持续依赖

有一种看法较流行：为了得到企业界的广泛支持，增加立法成功的可能，初期的排放规则可定得比较宽松，待碳交易体制建立起来之后，再逐步收紧，如减少配额的供应量，扩大“拍卖”在配额分配中所占比例。然而，从欧盟建立的ETS实际运行情况看，这种“先宽后严”的办法是否可行存在不确定性。

ETS于2005年建成，主要限排对象是能源和电力产业以及高耗能制造业。最初，为了弱化德法等国煤炭和电力产业巨头的强烈反对，向它们发放了大量免费排放配额。这些企业通过出售剩余配额获得了巨大经济利益。 根据英国众议院环境审计委员会判断，配额发放量超过了有关企业当时的排放量，导致2005-2007年期间欧盟的碳排放量不降反升。

2008年金融危机爆发后，企业减产导致对排放权的需求减弱，价格陡降。2008年排放权为每吨25欧元，到2009年底价格跌幅超过三分之二，到2012年，每吨价格仅为7欧元，到2013年春天，再降到每吨5欧元。当时有一种预测认为，如果不采取政策干预，排放权有可能跌到每吨1欧元。 面对这种情况，欧盟委员会决定于2013年4月进行投票，决定是否进行价格干预。当时可供选择的干预方式包括：将原定2013-2015年期间拍卖的9亿吨碳排放配额推迟到2019-2020年拍卖，以便能将2013-1015年期间排放配额供应量减少25%；削减“豁免”范围和种类；增加拍卖配额的比率。然而，迫于来自企业界的压力，欧盟委员会未能通过价格干预方案。相反，为了减轻经济衰退和能源成本增长给企业带来的冲击，委员会还许诺向更多领域的企业提供免费配额。 由于配额价格过低，ETS被认为未能起到带动绿色投资大幅增长的作用。 ETS的表现或许不能证明“先宽后严”的减排路径肯定行不通，但它表明，碳交易体制即便建成并开始运行后，对政府介入和政策干预的需求仍将继续存在。

有些经济学家认为，就对政府作用的依赖而言，另一种以市场为基础的减排路径——征收碳税，可能低于碳交易体制。因为与碳交易体制不同，征收碳税不涉及巨大的经济成本和利益分配，政府的作用只是定出税率，让企业根据税收带来的成本压力调节排放水平。 然而，实际情况可能不那么简单。碳税能否起到作用，主要取决于税制的结构和税率，以及提供豁免的范围。建立碳税体制也需得到支持——考虑企业利益集团的诉求，包括给不同产业制定不同的税率。税率开始可能定得偏低，释放的排放成本信息不足以带动排放量明显下降。这意味，体制进入运行后，需要根据实际减排效果及客观条件的变化调整规则，包括提高税率和收缩豁免范围。这些都是高度敏感和十分困难的政策选择。有关规则制定对政府干预水平的要求和受政治因素影响的程度，未必低于建立和运行碳交易体制。

六、结语

美国建立碳交易体制的经历，很大程度上印证了有关排放权市场的悖论：人们在试图驾驭市场力量的同时，制造出对高水平政府干预的更大需求。 建立碳交易体制，看似是在市场和政府之间做出选择：限制政府的作用，压缩政治因素干扰经济活动的空间。但实际上，能否建立起这种体制，以及能否确保其发挥有效作用，在很大程度上仍取决于政府的规则制定能力。而这种能力的发挥，对政治环境和体制条件十分敏感。了解有关困难所在，有助于我们对制定和实施成功的气候政策所需的条件，包括在解决气候变化问题方面政府与市场的复杂关系，有更全面的认识。

【完稿日期：2015-10-28】

【责任编辑：李 静】