当前城市规划管理的问题与对策

程冬勇

城市规划对一个城市的社会资源配置、发展目标方向、社会经济建设可持续发展起着至关重要的作用。但随着城市化快速发展，城市规划工作的新问题不断涌现。该文就当前城市规划管理存在的问题及对策进行简要阐述 。

城市规划包括城市规划编制和城市规划管理。城市规划管理又分为城市规划审批管理和城市规划实施管理。城市规划管理是根据《城乡规划法》和已批准的城市规划，对城市各项建设用地和建设工程实施行政审查、批准、核发《建设项目选址意见书》、《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》对城市规划行政许可的内容是否符合已批准的规划，以及城市内的建设项目是否符合规划许可的内容进行监督检查和行政处罚的行政管理活动。随着我国城市化进程的逐年加快，城市的规划逐渐偏离了注重环境的可持续发展理念，转而趋向于科技和经济两个方向，城市中发展着的群体开始追求自身利益的最大化。因此仅仅依靠市场机制是不能完全实现城市空间资源的最优化配置，必须组织进行科学合理的城市规划，才能加强对城市规划的监督和管理。

城市规划管理遇到的问题

城市用地功能结构不合理，土地使用效率低。目前大多城市建设过度注重城市形象和经济效益，将大部分财力投向了可获得较大收益的工业项目和注重本城发展的形象工程，而公共绿地及公共配套设施所占金额投入比例却相对偏低，忽略了各项基础环境设施的合理布局、均衡发展。同时，由于城市和镇村的各自为政，土地开发呈粗放式经营状态，土地利用率低，造成了土地资源的浪费。

城市规划依法审批和管理不到位。特别是分区规划、控制性详细规划等，有审批权限的机关部门不能及时履行法定审批，城市规划的严肃性和权威性受到影响。规划实施管理依据不充分，致使行政领导“自由裁量权”偏大，极易造成决策失误。个别房地产开发企业随意改变规划，扩边展沿、穿靴戴帽的违法超建现象时有发生。

城市规划水平有待提高。城市规划，本来是有前瞻性和预见性的，但自上世纪90年代以来，我国城市建设方兴未艾，房地产开发掀起了一轮又一轮高潮，规划设计市场可谓百花齐放，规划设计院、建筑设计公司等层出不穷，但随之设计市场混乱、设计质量低下的现象也日益突出，直接影响了城市规划的水平和城市规划管理工作。

城市规划体系不能及时完善。在完成城市总体规划审批后，由于受资金和规划力量的限制，组织编制或动态维护分区规划和控制性详细规划跟不上，使城市规划体系不能及时完善。这不仅给有计划地安排城市建设带来了一定困难，而且无法保证城市总体规划的实施。许多建设项目的审批没有控制性详细规划作为审批依据。

城市规划的制定实施缺乏公众监督。审批工程项目，是落实城市规划的一个过程。我国有些城市管理的规划决策，往往只有领导者才是规划的决策者规划师和公众反而只是决策的执行人和贯彻人。因此地方政府和部门规划的决策权过大，对行政审批缺乏约束制度和监督机制，城市规划的权威性受到挑战，也造成了城市规划管理的薄弱。

城市规划管理的对策

加强规划设计市场管理、完善城市规划体系。加强规划设计市场管理方面，要加强规划设计单位的专业设计人员、资金注册、资质审批，打造切实专业的设计队伍，为更好编制城市规划打下良好基础。在完善城市规划体系方面，实现城市规划与土地利用两者的总体规划，使两者合一，尽快实现“一张规划图、城乡全覆盖”的目标。

合理制定城市规划编制，依法审批城市规划。继续加快各层次城市规划的编制，进一步深化、细化各专业规划的同时，研究制定分区规划和控制性详细规划，完善城市规划体系，依法履行审查、审批程序，使规划管理做到有法可依，减少领导决策的随意性。

更新规划观念，改进规划管理方式。使规划起到既能保护公共利益，又能适应市场需求的作用，根据不同时期的目标特点，区分强制性和指导性两方面内容。规划管理的重点是对强制性的管制，未经批准不得变更强制性指标，非强制性指标作为政策导向，应具有适应市场弹性。进一步放开规划编制和规划设计市场，充分利用市场机制，促进规划编制水平的提高。

要全面落实行政执法责任制和执法过错责任追究制，完善配套措施。应依照法定程序组织编制、审批、实施和变更规划，完善规划管理行政执法程序，落实规划强制性内容贯彻实施的法律责任，明确规定详细规划在建设项目立项管理中的先决地位，建立健全规划管理行政过错责任追究制，依法处罚违反规划强制性内容、干预规划管理实施的行为。要充分调动各方面积极性，建立规划管理的社会监督制约机制，推行规划审批前的公示制度。在维护公共利益的基础上，切实保护相关当事人的合法权益，使规划方案建立在各方利益充分协商的基础上。

健全规划决策机制，加强规划实施的监督。为了实现科学有效的城市区域管治，实现对城市的科学治理。体现科学性和民主性的原则， 成立规委会的同时，应由政府设立由公务员和非公务员组成，其中非公务员人数应多于公务员人数，总人数应为单数的城市规划决策机构。建立有效的城市规划监督机制，通过上级政府派出城市规划督察员，依据法律法规对规划项目实施事前、事中监督，及时发现、制止违法违规行为。这样有利于强化层级监督，防止由于权力集中导致错误决策的发生。

在经济社会发展不断深化的同时，当前城市规划居于越来越重要的地位，被视为城市发展的龙头。我国正处于城市发展的关键时期，城市发展面临着前所未有的复杂性和矛盾性。虽然现在城市规划管理还存在不足之处，但是只要通过对城市土地和空间资源配置的不断优化，合理调整城市布局，完善城市功能，有效提供公共服务等城市规划管理的实施。对城市规划的制度和方法不断进行调整和改进，努力完善和创新，就有可能适应城市发展的要求，使城市规划管理工作走上健康发展的道路。

（作者单位：河北省石家庄市井陉矿区住建局）