从历史看当今的政商关系

本刊综合

在中国，政商关系自古就是一个既复杂又敏感的问题，可谓剪不断理还乱。早在古代，政商关系便捆绑在了一起，不过当时的模式比较简单，政府垄断盐铁、矿山、海贸等暴利行业，或授予商人经营，或直接被官员占有。这样的模式制造了无数的财富神话，汉代桑弘羊，宋代淮扬盐商，明代崛起的晋商，清朝十三行的伍秉鉴便是其中佼佼者。十八大以来，随着一批批官员落马，不良“政商关系”更是为人诟病。国家能源局原局长刘铁男、全国政协原副主席苏荣、铁道部部长刘志军、山西“塌方式腐败”……毫不夸张地说，每一位落马官员背后都有商人的影子。在经济领域已取得重大成就、且“发展”话语依旧正确的当今中国，政商博弈却呈愈演愈烈之势，政商关系也遭遇了近乎空前的批判与质疑。

官商关系究竟要如何处理？因为复杂，所以很难回答。这既是一个价值观的问题，更是一个技巧性问题。曾有人比喻二者关系为“离不开，靠不住”，这无疑是对二者最为恰当的描述。地方政府要发展经济当然离不开企业，企业要获得资源与成长，必然需要寻求政府支持。只是，这种关系之间，必须有一条鲜明的底线，一旦跨越了公共利益的红线，这种关系必然将走向危险的边缘。

习总书记强调：“官”“商”交往要有道，相敬如宾，而不要勾肩搭背、不分彼此，要划出公私分明的界限。这并不是要“官”“商”形同陌路，不相往来。而是要建立“君子之交”“相敬如宾”的健康合理的政商关系。官有权，商有钱，官商健康合作，绝不是仅仅靠其中的某个群体。纯洁的政商关系中，“一个巴掌拍不响”，而是要靠双方的良性互动。

政商关系的前世今生

费正清曾说过：“中国可能选择的道路，各种事件必须流经的渠道，比我们能够轻易想象到的更窄。”在数千年的文明史上，中国的政商关系就始终运行在这条“更窄”的道路上，任凭政权更替、制度变迁、乃至主流意识形态的重铸，其固有逻辑却如同昼夜轮替，在固定的领域中持续发挥着难以逆转的作用。

历史上的政商关系

政商关系，古已有之。在传统中国，我们不能排除存在商人个体与官员的利益合作。我国古代就有商人“交通王侯，力过吏势，以利相倾，千里游敖，冠盖相望”的描述。

商业的诞生，几乎与文明同时，其对于社会正常运转的重要作用显而易见。然而，商人群体以其极强的空间流动性和财富积聚能力（经济实力的提升必然导致更多的政治诉求），终为中国古代专制王朝所难容。国家土地所有制之下的全民务农，可以提供稳定的赋税和劳役，是专制王朝维持统治的必要条件。作为“士农工商”中的最低层级，商人群体及其事业难以被纳入“以农为本”的政治经济体制和地主一一农民的二元社会结构，纵然对基于社会需求的物资流通有积极贡献，但并不构成维持国家机器运转和专制统治延续的第一要素。

因此，统治集团对于商人群体及其事业，采取明知其作用而却刻意压制的态度，导致正常的商业经营活动被人为地划入灰色地带。古代中国商人在这狭窄且备受质疑的灰色地带中，在大一统政权全面垄断社会核心资源的局面下，无可选择地拥入政治的怀抱，以寻求事业发展的所需资源和自身活动的合法依据。

中国古代的商业史，某种程度上就是一部政商博弈史。弱势一方的商人群体始终在探索如何与政治保持合适的距离，犹如在钢丝上苦苦寻找平衡支点。

晚清时期著名的“红顶商人”胡雪岩堪称搞定政商关系的典范。他虽为商人，但发迹以及鼎盛与政界要人的庇护有着密不可分的关系，与王有龄、左宗棠之间建立了无比深厚的特殊交情。他先借助王有龄开钱庄，又以左宗棠为靠山创办胡庆余堂，为西征筹借洋款，恢复因战事而终止的牛车，为百姓、为国家做出了一定的贡献，从而一步步走向事业的巅峰。如果说胡雪岩是徽商成功的缩影，那么他的成功经历也透视出了中国古代政商关系的精髓，即“官商联盟”。通过这种官商联盟，胡雪岩获得的商业利益，一般商贾难以望其项背。我们也可以联想到其他成功的商人。乔家光前裕后、大富大贵，关键是在慈禧西逃时献金，自此以后“钱途”广开、日进斗金。一言以蔽之，中国古代的著名富豪中，从范蠡、吕不韦到沈万山，其成功的一个共同要诀，就是官商一体。商人们看中的是官员可以利用权势将政策向他们倾斜，通过钱权交易的形式获得某些特权，如特许经营权、资源垄断权等。最具有代表性的例子就是古代中国的“盐铁官营”，行政性垄断的官商一体十分盛行，结成攻守同盟的官商们获得的利益难以想象。

但正如古语有云：福兮祸之所伏。胡雪岩这样一位风光无限，其最终的失败，却也是由官场后台的坍倒和官场的倾轧所致。由“官”主导的政商关系存在的不稳定性与不可靠性，往往让商人成为官场之争的牺牲品。从历史上第一个商人王亥，到晚晴的胡雪岩，他们战战兢兢地拿捏着那个距离的尺度，结果却是悲剧不断，让人绝望——太远，无法享受政治荫蔽带来的活动空间；太近，官场的风吹草动对于商人而言却足以致命。

成败皆由经济

近代西方殖民势力的入侵，推动了中国商业社会的苏醒，民族资产阶级作为一股独立的政治经济力量登上历史舞台，然而受自身实力和当时中国政治社会格局所限，却又不得不在地方军阀或外来势力中二选其一以求庇护。新中国成立后，民营经济被国有经济全面取代，曾短暂存在于民国时期的中国企业家群体暂时全体退场。1978年后，经济建设作为解决中国问题的终极手段，被上至党和国家、下至社会大众一致视为头等要务。在中国改革开放的鸿篇巨制中，两条主线贯穿始终——国有经济的改革和民营经济的发展。

应该说，自1978年经济建设重新被置于中心地位起，中国民营经济的发展和商人群体的壮大，享受的是一个相对宽松甚至受到鼓励的环境。从1980年代的“有计划的商品经济”，到1992年的“社会主义市场经济”，再到2001年的“七一讲话”鼓励私营企业主人党、2004年“保护私有财产入宪”、2007年《物权法》通过，回顾国家在话语层面上的口号和政策可以发现，私营经济以及私营企业主在整个国家政治和经济架构中的合法性，总体而言是一个漫长的、逐渐被承认的过程。

在过去的35年里，政治经济环境虽有波动，但各级政府——尤其是县一级的地方政府在大部分时间里，对本地的私营经济持鼓励和扶持的态度。长期以来，GDP的增长是官员仕途进步重要甚至最重要的考核指标，而私营经济对CDP的贡献不言而喻，因此招商引资、税收优惠、政治犒赏等政府行为从沿海的开放前沿被复制到全国各地。同时，大多数的私营企业主也会将与官员处好“关系”视为成功的保障，对于寻求官方非正式的庇护或正式的政治头衔乐此不疲。地方政府与私营经济之间的联结，虽曾受到如贱卖国有资产或压迫劳工等质疑，且确实在一些地方加深了社会不公甚至引发动荡，但这一模式在中国传统的政商关系框架内，实现了企业主和政府官员在发展经济的共同目标捆绑之下，互取所需共同创业，助推了这一时段中国经济的飞速发展。而经济的增长和财富的膨胀，既为中国各领域的发展提供了巨大支撑，也为之后新时期政商关系所暴露的问题埋下了伏笔。

早在改革开放初期，政府、国有资本与民营资本的夺利现象即已存在，终致大批民营企业精英的黯然退场。进入21世纪后，政商之间的不谐之音愈发增多。从2004年“陕北油田事件”，到2008年四万亿刺激计划给国有资本输血的争论，再到企业家用网络、视频等来反制、举报官员的事件频发。经过数十年的发展，中国积累了数目骇人的经济存量，如何“分蛋糕”成了政商同盟出现裂痕的一大诱因，政企界线、产权纠纷、国进民退，一次次拷问着体制的容度和改革的本衷。而后当私营经济在一些地方不再是单一的，甚至不再是最重要的财政来源，国家支持的利益集团与私营经济利益之间的矛盾激化则更为明显。

更重要的是，在政商领域之外，改革开放成果的分配不均导致社会分化和阶层固化，大批社会成员将对现状的不满转化为对改革本身的质疑，带有“原罪”的政商关系时常受到全社会的集体批判，政商勾结下的腐败案件亦往往成为社会戾气发泄的爆点。透过数据看中国政企关系

正如上文所述，在过去35年的发展中，中国经济发展取得举世瞩目的成绩。由此，新时代的中国企业家群体也由此诞生并迅速壮大，愈发成为中国经济乃至政治领域一支不可忽视的力量，以精英的面目现身于媒体和公众视野。但同时，近几年，中国的商界领袖也纷纷就当前的政商关系发表过感悟，从柳传志的“在商言商”，到王健林的“亲近政府，远离政治”，再到马云的“一直谈恋爱，始终不结婚”，讳莫如深之下是企业家群体性的困惑与忐忑。

从中国反腐的数据来看，官商勾结的腐败模式将政企关系逼人险境。据对2000-2014年795个副厅级以上贪官案例的统计发现，大约95%的贪腐官员涉及接受商人贿赂。官员的权力和商人的金钱、物质或美女之间的交换，几乎是所有贪污腐败的标准模式。例如，原国家发改委副主任刘铁男，在2002-2012年利用其在原国家计委和国家发改委的职务便利，为山东南山集团有限公司董事长宋作文等人在项目审批等方面谋利，单独或与其子刘德成共同收受350多万元贿赂。

毫不夸张地说，几乎每一个腐败的官员背后都至少有一群参与腐败的商人。就在王健林的谈话发表之后几天，原陕西首富、金花企业股份有限公司董事长吴一坚应有关部门要求，“协助调查”，导致该上市公司停牌。在高压反腐运动之下，不知道还有多少首富们正在为波诡云谲的政企关系而惶恐不安？作为政府座上宾的首富们尚且难以把握政企关系，无数中小企业主们又如何能够在政企关系方面游走自如？

而从另一方当事人企业主的角度看，与政府官员打交道已经成为企业经营的高难度“必修课”。一方面，企业主希望官员来本企业考察工作，这样可以从政府那里得到更多重视和支持。另一方面，企业主与官员打交道又要耗费大量的时间和金钱。

根据世界银行2005年对中国大陆30个省份12000多家企业的调查数据，每个企业平均每年大约要花58天和政府的四个主要部门（税务、公安、环保、劳动与社会保障）打交道，占全年时间的大约六分之一。其中前5%的样本企业，每年要花170天与政府部门打交道，占全年时间的近一半。更严重的问题在于，只要在中国经营企业，对这些强势政府部门，企业主不仅“惹不起”，而且“躲不起”。经济学家的研究证明，通过与政府部门打交道来构建政企关系，实质上是一种强加给企业的“时间税”，对于企业效率的提高并无帮助。复杂政企关系背后的制度根源

是不是只有中国的企业要处理政企关系？当然不是。发达国家的企业同样要处理政企关系，例如，通过聘请政府官员或议员担任企业的董事、高管或顾问来为企业谋利，美其名日“政治关联”。然而，相比较于在法治框架下可预见、可处理、可问责的发达国家政企关系，中国复杂的政企关系确有其特殊的背景和原因。

第一，信息不对称，政策不透明。法治社会的一个主要特征，就是政府的行为完全处于法律框架之下，所有财政预算、政府决策过程是公开、透明的，因此纳税人才可以有效监督政府。而中国仍然处于转型时期，不仅政府的决策过程不够透明，决策的结果（政策）也有很多不为普通人所知道。

举例来说，中国各级政府及其各个部门有名目繁多的补贴，光是一个中央部委恐怕就有几百种乃至上千种补贴。相信多数人并不知道，原来饲养种猪有政府补贴，种植大棚蔬菜有政府补贴，买挖掘机也有政府补贴。但是绝大多数人并不清楚这些政府补贴的范围和申请程序，相关信息很多都没有及时、准确地公布，因而最终那些拥有信息优势的人获得了政府补贴，而这些人未必是最需要补贴的。

在政府和企业之间存在严重信息不对称的前提下，如果一个商人远离政府，就是远离信息，就是远离商机，最终很可能远离市场。不接触政府官员，就无法获得信息和各类优惠政策；但与政府官员走得太近，一旦东窗事发，恐怕就要跟着官员身陷囹圄。这样的政企关系让企业主如履薄冰，如临深渊，的确比博士后的学问还复杂。

第二，权力对微观经济干预过多，且官员的自由裁量权太大。中国最大的国情就是人多资源少，再加上是一个发展中国家，因此政府特别希望通过“集中力量办大事”实现赶超战略。这一逻辑的必然后果就是政府对微观经济干预过多，而不是像发达国家一样仅进行宏观调控。

政府干预微观经济本身就不好，更不好的是政府官员对微观经济的干预还具有很大的自由裁量权。例如，一个企业的投资项目，政府有关部门可以批准，也可以不批准；可以快点批准，也可以慢点批准；可以多批准几个，也可以少批准几个。所有这些做法，都可以在政策上找到依据，都是“合法”的。

在中国这种“有管制的市场经济”（吴敬琏语）环境下，一个商人要上项目，做投资，就必须和政府官员打交道、做“朋友”，而且必须打点上上下下所有部门， “阎王小鬼”一个都不能少。否则，“县官不如现管”，就会出现《中国纪检监察报》所描述的“—个普通办事员能左右项目的落地，一个处长的权力能大到决定一个企业的死活”这样扭曲的现象。于是，工资低、管制权力大的官员，和收入高、被管制的商人之间，就存在一种互惠的交易关系，腐败的温床早已铺就，就等官商勾结狼狈为奸了。

当干预经济的权力缺乏监督时，政企合谋是必然的结果，官商不可能各安其道、各走各路。这就是一个典型的囚徒困境：守规矩的商人若不与官员搞关系、做交易，必然被不守规矩的不良商人打败，最终大家一起陷入“所有人都有罪”的困境。

第三，官商之间从来不是平等的契约关系。即便政府政策不透明，官员深度干预微观经济，如果官员和商人之间是对等的契约关系，那么商人至少可以通过法律来保护自己的合法权益，做到独善其身。遗憾的是，在当下中国，这样的条件从来就不具备。

正如上文所述，中国自古以来，商人和官员就不是平等的地位。至少可以追溯到秦朝以后，“士农工商”的地位格局就已经奠定，并且两千多年以来也没有根本根本改变。我们在山西乔家大院里看到的档案表明，即便在商人地位有所上升的晋商时期，山西商人赚钱之后一定要给自己的祖上、自己以及儿子花钱买一个没有实职的官衔，以便提高社会地位。某种程度上，这与今天的企业主努力争取“人大代表”“政协委员”的身份并无本质区别。

那么，为什么欧洲的商人地位较高并且可以推动近代资本主义的发展呢？经济学家的研究表明，这取决于各国在贸易中的比较优势。英国是海洋国家，比较依赖国际贸易，这种高风险、长时期和远距离的贸易活动不是政府的比较优势，因而凸显了商人的地位。大西洋贸易和商人的力量，共同促成了之后的“光荣革命”和工业革命，使英国成为19世纪的世界头号强国。反观中国，由于幅员辽阔，又是内陆国家，重农抑商就成为历代统治者的不二选择，商人从来就没有发展成为独立的阶层，而是依附于官府，当然就不可能形成对等的官商关系。

现代市场经济是法治经济，这必然要求中国的政企关系或者官商关系正常化、对等化。在短期内，如果反腐败行动变得更加规范化、法治化，同时政府取消更多无效率的管制政策，那么政企关系有望进一步纯化。

政商关系再定义

早于2013年，习近平总书记在全国两会期间就曾告诫各级领导：“官”“商”交往要有道，相敬如宾，而不要勾肩搭背、不分彼此，要划出公私分明的界限。

“道”即规则，是治理政商关系之本。新型政商关系的建立，应将焦点集中于“技术”层面的制度设计。十八届三中全会提出，要发挥市场对资源配置的决定性作用，此可视为新型政商关系的核心思路。

让市场发挥更大的作用，是中国经济体制改革的应有之义。然而，由于规则的缺位和利益的召唤，“有形的手”的力量一度急剧膨胀，隐约呈现超越计划经济时代之势。其结果是，政府干预越多，市场自生功能就越弱、继而反过来“证实”了更多政府干预的正确性，形成恶性循环。在这一过程中，政府权力不断扩张，寻租空间日益增长，腐败的广度和烈度都在跳跃式发展。

腐败的日趋严峻，标志着既有的政商关系已然走入了困境。其恶果不仅在于政风败坏和市场自生机能的萎缩，亦非仅仅在于地方政府异化为“逐利主体”。当以权逐利成为权力心照不宣、见怪不怪的运行机制，以利逐权被视为企业家触角敏锐、长袖善舞的当然注释，便意味着一种极难再生的稀缺资源——政府的权威资源的过度透支，而这种资源无疑是保障改革顺利推进、社会稳定发展的最关键因素之一。

排除官员与企业家的自我修养和个人品德因素，政商关系的本质，归根结底理清是政、商在资源配置的作用中的轻重关系。在官场和市场中彻底厘清边界、肃清规则，则是建立新型政商关系的基础。李克强总理在首次政府工作报告中，将“深入推进行政体制改革”，看作是“政府的自我革命”，也提及要“以壮士断腕的决心、背水一战的气概，冲破思想观念的束缚，突破利益固化的藩篱”。这表明国家领导集体已经对此有了清醒的认识。

畸变的政商关系，是桌面下的权贵利益集团的与民争利，损害的是企业的未来乃至公共社会的整体福利；新型、健康、长久的政商关系，是在桌面上寻找政商之间健康的利益合集，将长期目标优先于短期利益，以公共利益为共同诉求。长期来看，要构建正常的、符合法治精神的政企关系，就必须不断提高政府决策过程和结果的透明度，减少官员的“信息租金”，同时限制和规范权力的运行过程，此外还要继续加大对外开放。台面上的公开博弈和台面下的秘密博弈、“显规则”与“潜规则”的此消彼长，正是法制文明与政治文明的高下所在。

中国亟须基于现代法治社会下，基于与商各自性质和需求的认知，以追求良性互动、合作共赢、共同发展、造福社会为取向的新型政商关系。正如郑永年所说，“不是要没有关系，是要真正做到淡如水的君子之交。”政商关系真能若君子之交，又何必决绝讲分手。只是这种关系的重新厘清，仍需高超的改革手法和艺术。

如果有一天，中国最聪明的人才不是如过江之鲫般涌向政府，而是川流不息地融入商场，那一天中国的政企关系就正常化了，官员和商人便各尽其才、各得其所了。