美国削减警察局预算绩效审计项目的启示

陆关旺

2010年，圣何塞市审计局受领削减市警察局预算的绩效审计项目，在与市警察局进行了充分良好的沟通后，提出削减警察局高薪职位的审计建议，但市议会最终决定裁减警察队伍。下面笔者就这个案例谈一谈美国绩效审计及对我国政府绩效审计的启发。

绩效审计项目的选定

本例的立项依据是市长要求审计局就预算中与警察局削减预算有关方案进行审核，并就如何在削减支出的情况下最大限度地保持上街巡逻的力度，有点类似于我国“领导交办事项”。在美国，政府绩效审计部门一般是对议会负责，这类立法机关里面有各种的委员会，大多掌握着各种预算，所以美国政府审计有大量应议会要求而执行的项目。

除了这种“领导交办事项”的立项外，美国绩效审计的立项，还有法律法规规定的审计，周期性的审计，风险分析确定的审计，以及当前强调的事项审计，比较值得一提比较的是通过风险领域分析选定审计项目的方法，审计机关通过对审计领域进行分析，结合往年的审计、社会关注等因素，列出高风险的领域，然后从中选取绩效审计的项目。

美国绩效审计的内涵

绩效审计，performance auditing，performance在英文中的本义里与绩效审计相关的是“2.履行，执行3.表现，行为，成就4.性能，工作情况”，其中的3、4是与我们一般所言的“经济、效率、效果”3E的定义差不多的，而实际上，美国的绩效审计里面，“2履行；执行”的内容也非常多。

这是因为议会的需要对于政府的绩效表现进行考核并据此决定预算，审计部门在某种程度上担任一种咨询者的角色，提供决策参考。就本例而言，由于市财政吃紧，议会决定要削减预算支出，警察系统的开支是大头，所以议会打定了要拿警察系统开刀，审计局接受任务去从绩效审计的角度去评价这刀应该怎样动，才不至于对社会治安带来太大的负面影响。

绩效审计的咨询角色与审计的客观性的冲突。根据绩效审计提出审计建议，本身从理论上对审计的“独立、客观、公正”造成潜在的损害。因为审计的角色毕竟是评价而不是决策，而尚缺乏明确的边际和规范的建议难免带有影响“决策”的意味，比如，审计师建议采取某种改进措施，而被审计单位也接受了该项建议，虽然决策依然是被审计单位作出的，但这个决策的源起确又是审计师，如果该决策真的起到了好的效果，对审计机关而言自然可以作为一项业绩。即便是这样，无论是审计师跟踪审计意见的落实情况也好，还是对同一个审计对象进行再次审计也好，必然就面对着如何去评价当初提出的审计建议，已经成为被审计审计对象的决策的一部分的问题，这就是某种程度上的自己审查自己了，毫无疑问会损害了审计的“独立、客观、公正”。更为难堪的是，如果审计建议实际上令事情变得更加糟糕呢？审计师又如何去面对和评价这样一个结果，又该如何缺追究责任？因此审计师的专业就尤为重要，要足够专业去提出合理的合适的审计建议，还需要审计师与被审计单位的充分沟通，充分听取被审计单位的意见。

本例的审计报告没有对如何裁员的分析，重点是指出存在太多高薪主管，给市政带来非常高的成本，建议进行管理架构重组，削减高薪职位，将部分高级警官转成巡逻警，警察局同意了市审计局的审计建议。

绩效审计的效用

但是市议会可能还是觉得审计报告建议的措施不够给力，对减赤帮助不大，所以还是计划大幅裁减圣何塞警队350人，而圣荷塞市警察局约有1400名警察，其中1000名是巡警。虽然审计局提出了相当有水平的一系列审计建议，警察局也全面接受了所有审计建议，最终却是审计报告仿佛被决策者抛到—边的结局。

对于市审计局而言，审计报告后面附上的警察局的回复意见，对于审计建议是全盘接受的。审计也并不是一个决策机构，所以对于在市审计局在得到市警察局的配合完成审计任务后，依然无法避免的市警察局的裁员局面，市审计局谈不上工作上的失责或者工作没有意义。当然，如果市审计局的一份绩效审计报告可以换来一个皆大欢喜的局面，警察局采取审计建议后不必裁员都可以满足削减预算的要求，对于审计这个行当来说，无疑是很长脸。无论如何，审计还是要端正心态，做审计的时候是不能去质疑政策，而做完审计后也更加不能质疑政策。

绩效审计的绩效

就本例的绩效审计本身而言，算是比较成功地完成了自身的任务。但是如果将视野放大，在经济危机的情况下，要削减预算，拿警察局开刀，这种做法本身是否符合合理？如果不合理，也就是说大前提是错的，那么这个绩效审计项目关注的只是如何开刀的技术性的问题，这种绩效审计严格来说是否达到促进绩效的本源目标？

警员数目大幅减少，最受帮派份子和匪徒的欢迎，因为他们将有机可乘。警方对罪案作反应的时间将会减慢，巡逻和调查将会减少，对市民最不利。最好的证明是去年市府取消警队的帮派小组后，圣何塞帮派罪案立即暴升，圣何塞近年来发生的凶杀案大部分就是与帮派有关。

一个很简单的逻辑是经济不景气，失业人员增加，甚至无家可归的流浪汉也必然增加，意味着犯罪率有上升的基础，在这个时候本应该加强警力，但是经济的不景气同样影响到财政收入减少，财政预算削减，在这种情况下，财政开支的大头，警察系统的预算反而被削减，意味着警察的人手将会缩减，警察的土气也会受影响，此消彼长，犯罪率焉有不上升之理？犯罪率的上升必然会带来经济上的损失，反过来又会拖累经济，影响财政，只能进一步削减预算，进一步缩减警察人手，这简直是一种可怕的负循环。而绩效审计在这个负循环中似乎起不到太多正面的作用，细枝末叶的技术性的绩效审计对于整个大局面而言实在没有太大的意义。

如果说美国人不懂这个道理也是不可能的，只是在财政吃紧的情况下，很多支出如社保等又是动不了刀子的，只能是柿子挑软的来捏，无论削哪一方面的方面的支出都有不良后果的，关键时候，作为政治人物，可能还是更加关注的是保护自己代表的利益集团的利益，还有保护选票是正道，这些就是属于“讲政治”的范畴，也是即便是“无所不包”的绩效审计也实在包不了的了。

这算是绩效审计本身的局限和无奈吧。