大数据时代下的政府“循数”治理

罗媛媛

摘 要：信息技术与经济社会的交汇融合引发了数据的迅猛发展，数据已经成为国家基础性战略资源，大数据为我国政府治理创新提供了新途径——循数治理。介绍了大数据的内涵；分析了传统政府治理存在单一隔离的信息资源、各部门不能互联互通、决策缺乏民众的参与和监督的问题；提出要实现循数治理，需要在行动和意识上打通三关：树立正确的“循数”治理理念；构筑“循数”治理保障体系；提升“循数”治理能力。

关键词：大数据；政府治理；决策；循数治理

在十八届三中全会上，习近平总书记强调科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。进入21世纪以来，在信息产业发展的带动下互联网技术、大数据技术等飞速发展。2015年9月5日国务院正式发布《促进大数据发展行动纲要》，系统部署大数据发展工作，其中明确提出：“通过促进大数据发展，加快建设数据强国，释放技术红利、制度红利和创新红利，提升政府治理能力，推动经济转型升级。” 这是我国第一次把发展大数据上升为国家战略。大数据以其“新活、时实、全面”等特征在当今时代发挥着其重要作用，大数据技术的发展也成为经济发展的新动力，对社会的影响日益加深，特别是为我国的政府治理创新提供了时代环境。

一、大数据的内涵

“大数据”一词是由英文“Big Data”翻译而来的，在介绍时这一概念往往都侧重强调了它的“大”，即海量的数据。而“大数据”之所以叫“大”，不仅仅是因为它的“容量大”，更重要的是因为它可以通过利用这些大规模的数据来完成和解决一些小规模数据无法解决和实现的事情。其中最重要的技术是数据挖掘技术，即通过特定的算法对大量的数据进行自动分析，从而提取出数据当中隐藏的规律和趋势，进而创造出新的知识、大的价值。而大数据有别与一般的数据，主要有以下三个方面的不同：

（一）注重分析数据的全面性，而非随机抽样

大数据的本质不在于它的“大”，而在于它的“全”，在收集和使用大数据时用的是大量的、全面的数据，而不是像统计学家们在过去100多年里所做的那样，只满足于少量的数据或样本。一方面，在过去，只对那些起关键作用的数据才会感兴趣，而那些看似“无用”、“垃圾”的数据都会被抛弃。现在在大数据的前提下，那些所谓的“无用”、“垃圾”数据都可以成为有价资源。另一方面，数据来源非常广泛，不仅可以是传统的资料情报中心，还可以是各类业务系统、客户端、搜索引擎、论坛、网站等新渠道。大数据强调的是开放，全方面、多角度、多维度的来分析各项数据，而不仅仅依靠某一项数据或者单独的某一方面，汇总和聚散广泛收集到的各方资源信息，让资源拥有更大的灵活度、自由性，从而达到资源的有效利用。对于政府内部管理而言，要相应的从控制思维变成放权思维。

（二）重视数据的复杂性，弱化精确性

在信息时代，所能掌握的数据越来越多，也越来越复杂，视频、音频、图像、文本都是数据。而当各种数据聚集在一起时，精确性有时是无法实现的，所以这时应该着眼于数据的复杂性，而弱化数据的精确性。接受数据的不完美，反而能够更好地进行预测和理解世界。相比依赖于精确性和小数据的时代，大数据因为更强调数据的完整性和复杂性，能进一步接近事实的真相，这种思维方式的变革也将为社会生产带来颠覆性的变革。

（三）关注数据的相关性，而非因果关系

在小数据时代，关注和注重的是事物之间的因果联系。因此，数据的使用目的是单一的、直接的，比如销售数据是为了推销产品，生产数据是为了提高生产力。目的达成之后，这些数据就会被抛弃掉。但利用大数据，不是试图去弄懂发动机为什么会抛锚或药物副作用为什么会消失，而是通过收集和分析大量有关此类事件的数据和信息及一切相关素材，找出可能有助于预测未来事件发生的规律。在大数据时代，数据的价值并不是体现在达成直接目的，而是体现在间接目的上，那些在收集时看似无关的数据，而在后来分析时却可能会有无与伦比的作用。在传统思维上，看重的是因果性，觉得一定要找出原因才会推出结果，而当今时代是一个不确定的时代，如果非要找出因果关系后再去办事情的话可能事情早已发生变故。知识的占有曾经意味着对历史的了解，而现在却意味着预言未来的能力。大数据有助于回答是什么而不是為什么的问题。

二、传统政府治理存在的问题

在传统的政府治理下，一方面，政府扮演了唯一的管理身份，与管理对象、管理环境、管理目标没能形成一个交流互动的机制，上下的信息不对称，产生了大量的信息鸿沟；另一方面，公众只能被动的接受政府的管理，导致社会和民众无法及时准确地表达自己的意愿，缺少意见反馈的渠道，公众的智慧也无法有效展现到管理中去，社会协同管理的力量也就没有发挥的空间。如此，政府治理的效果大打折扣，公共利益也难以得到具体实现。主要体现在以下几个方面：

（一）信息孤岛：单一隔离的信息资源

大部分的政府信息化平台的建设都是从各个部门发展起来的，每个部门都有自己的专网和信息系统，甚至在同一个部委下不同的司局还有不同的数据信息系统，使得行政机关各个部门都无法链接在一起办公，比如知识结构与创新的方法，先进的管理方式、制度与观念等都不能进行共享。此外，重复采集、重复建设的问题较为突出，这样不仅造成了大量的浪费，也增加了社会和管理活动的成本。各个管理条块的分割，行政系统与外界社会系统的信息分离，社会的信息资源不能及时接收，造成信息资源的单一。

（二）各自为营：各部门不能互联互通

互联互通不仅是指资源放到同一平台要达到“可查”，还要求有关联的数据内容和数据结构必须有严密的逻辑联系以便实现能实时更新的“可转”。在传统的政府治理中，由于各个部门各自独立的信息系统，而这些独立的、异构的、封闭的系统使得彼此之间难以实现互联互通。比方说，人口信息涉及到公安、统计、社保、税务、卫生等多个部门，但这些部门做数据采集时由于数据的数据格式、统计时间、统计范围等多方面都不一致，往往出现在公安系统查询到的数据格式不适合社保系统的数据格式的情况，使得可查可转遇到困难。没有统一的数据标准，各个系统便不能很好的进行系统的整合共享、互联互通。

（三）粗放治理：决策缺乏民众的参与和监督

由于我国政治体制问题，政府行政一直存在着封闭化管理和不透明操作的现象，政策与决策执行程序的透明度不高，政府的治理行为是把内部管理文件的制度与规定作为行使政府职能的主要依据。政府信息是否公开具有较大的随意性和偶然性，主要取决于政府主要官员的个人意志。这是一种以高成本、低效率为标志的粗放型治理方式。对于公众而言，只能被动的接受政府的管理，由于缺少意见反馈的渠道，一方面，自己的意愿无法及时准确地表达，另一方面，对政府的治理也不能进行实时的监督。如此，公众的智慧无法有效展现到管理中去，社会协同管理的力量也就没有发挥的空间。

三、循数治理——政府治理创新的路径选择

过去政府的治理方式都是靠权威发放红头文件，然后让公众去服从命令，这样是注重管治而弱化服务，追求效益而忽视结果。决策也往往只是靠政府官员的经验做出，屡屡出现问题，也造成权责失衡。当前，随着数据量的激增和新数据载体的出现，公众获取的信息量也越来越多，政府不再垄断着大量的信息知识，原本在信息鸿沟中处于弱势的公众倒逼差政府加快转型。大数据带来的变化对传统的治理方式提出了全新的挑战。在当前的大数据时代，政府的治理创新的路径选择应该朝循数治理方向努力，具体到行动和意识上要打通以下“三关”：

（一）树立正确的“循数”治理理念

“作为社会管理和公共服务的提供部门，收集数据、使用数据，是自古以来全世界政府都在普遍采用的做法。”所以可以把“循数”治理理解为政府的一种常规行为，然而现在正处于大数据时代下，就必须全面把握大数据的实质，客观评价大数据对政府治理系统的影响，及时将“循数”治理内化到治理举措中去。大数据时代的开放和权力的分散与现代政府所强调的网络化、多元化参与的治理理念具有内在一致性。政府在循“数”洽理方面应该积极挖掘大数据的应用价值，将数据治理列为其内在责任，树立正确的数据治理理念，扮演好数据的采集者、分析者、使用者的角色，将循数治理覆盖到公共治理的诸多举措中去，以保证治理举措的客观性、准确性、科学性、民主性。

（二）构筑“循数”治理保障体系

政府“循数”治理涉及到数据的收集、储存、分析、使用等环节，其中的每一个环节都需要政府提供相应的保障与支撑。为了回应和满足数据治理对政府能力提出的要求，一方面，整合人力资源，为“循数”治理提供智力支持。大数据时代要求建设智慧政府，而智慧政府必须有强大的智能资源作支撑。数据治理需要建立一支由科学家、计算机专家、数据分析师、工程师等组成的专家群体。另一方面，建立数据网络，推进电子政务。在政府内部，建立上下统一规范标准的数据网络信息系统，真正实现各级政府之间的信息的无缝对接，减少信息在上传过程中被加工或被过滤的可能，也避免信息孤岛的产生。在面对公众，要实现政务数据民主化就必须保证各项政务数据的公开性，政府要成为政务信息的主动推送者而不是被索要者，所以政府的门户网站不应该是政府的“自留地”，而应该是为公众表达民生愿望、民主需求的可靠平台。

（三）提升“循数”治理能力

进行“循数”治理的每一个环节都需要政府具备相应的能力。第一、通过搭建公共论坛等强化政府对公共需求的感知能力；信息技术的发展客观上为政府多角度、宽覆盖面地获取公共需求提供了便利，借助信息技术，政府不同程度地保证了公众的知情权，但是要改变公众被动型政务信息的获得方式还需要政府建立更为平等、互动性更强的公共论坛，实现问政于民必须疏通公共意愿的表达通道。第二、规范政府职能部门责任，优化公共资源配置；在数据治理中，各个政府职能部门均承担着政务数据的收集、分析、使用的责任。数据治理离不开信息技术的支持，因此政府内部要注资购置数据存储设备和引进数据收集、分析工具和技术，弥补技术性缺陷。同时，为避免资源的重复性投入和发挥相关组织的资源优势，政府也可以与其他具备数据治理的技术的社会组织和部門建立平等合作关系。第三、健全政务数据分析体系以增强政府的数据运用能力。在治理决策方面，政府要尽量减少数据信息壁垒，减少数据共享的阻碍，就必须将大数据的统计、分析工具运用到政府决策过程中去，充分发挥数据“找问题”、“找原因”、“找思路”、“找对策”、“找方法”的功能，保证决策的科学性、客观性、有效性。

四、结语

大数据的快速发展已成为当今世界上不可阻挡的潮流，政府治理创新是中国社会发展的必然要求，也是适应政府治理环境变化的唯一出路。大数据具有大容量、多样性、快速度、大价值等特点，是取之不尽、用之不竭的富矿，它不仅仅是一场技术革命，还是政府治理领域的变革。在信息化的今天，如果政府部门还是固守信息资源，小格局小作为，阻碍数据互联互通，那将给经济社会带来不利影响。现在，发展大数据已经上升到国家战略的高度，建立“用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新”的治理机制，实现基于数据的科学决策，将推动政府治理的进步。现代政府应对大数据时代的治理要求必须对大数据形成正确的认知，并从保障体系和能力提升角度作出必要努力和准备，以实现“循数”治理的目标，逐步实现政府治理能力现代化。

参考文献

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