农村公共基础设施投资的公平性及其会计监督探析

隋雪 董雪艳 赵伟

基础设施建设是社会发展的基础和必备条件，与人民的生产、生活质量密切相关。随着经济不断发展，城市居民的公共基础设施建设逐步完善起来，与此同时，农村的公共基础设施建设则陷入了供给不足、结构失衡、效率低下等发展的瓶颈，城乡之间的差距日渐扩大，关于实现农村基础设施投资公平性的研究也逐渐成为了热点。本文以农村基础设施投资为研究对象，探讨农村公共基础设施投资公平性及其会计监督有关问题，即公平性的体现、公平性的测定及测定与管理需要的会计信息。

一、农村公共基础设施投资公平性的界定

（一）农村基础设施与农村公共基础设施投资的涵义。基础设施最早以“基础结构”的概念引入经济理论界。综观国内外学者的研究，基础设施的概念存在广义与狭义上的区别。广义的基础设施概念涵盖了包括公路、铁路、机场、通讯、水电暖、燃气、教育、科技、医疗卫生、体育及文化等在内的满足社会生产和居民生活的物质性公共设施，是社会赖以生存与发展的基本物质条件。狭义上的基础设施一般是指交通运输基础建设、管道建设、通信基础建设以及水利发电等项目投资建设，其核心主要是交通和动力。本文采用广义的基础设施概念。

基础设施按其所在地域或使用性质可划分为农村基础设施和城市基础设施两大类。农村基础设施是指为农村地区经济发展和人民生活提供基本条件的生产性和服务性公共设施，包含农村（农业）生产性基础设施、农村生活基础设施、农村生态环境、农村社会发展基础设施四个大类（见表）。

基础设施具有公共物品的一般属性，即非竞争性和非排他性。非竞争性是指每个人对该种物品的消费并不同时减少他人的消费量；非排他性是指个人即使不付费，也能同等地享受公共物品的消费。基于这种属性，农村基础设施通常情况下由政府公共投资建设，农村基础设施投资是指财政资金投资形成农村基础设施，而农村基础设施很大成分是农村公共基础设施，因此农村公共基础设施投资的公平性成为关注的焦点。

（二）农村公共基础设施投资公平性的涵义。按照财政资金投资的层次，农村公共基础设施投资的公平性可以从区域、城乡以及投资结构三个层次进行探讨。从区域划分来说，我国东部、中部、西部三个地区公共基础设施的供给和享用上是无偏的；从城乡差异来说，在个人负担相同的情况下，城市居民与农村居民所享受的公共基础设施的质量与数量应当是无差别的；从投资结构来看，公平性则要求在保证国家机器正常运转、维护国家安全的基础上，统筹兼顾，将有限的资金合理分配。

二、农村公共基础设施投资公平性的影响因素

（一）分税制财政体制改革。基础设施多以有形资产的形式存在，而资产的形成需要以资金作为支撑，也就是说，基础设施的供给与财政投入息息相关。分税制财政体制改革使得中央财权得到集中，财权上移，国家主要通过一般性转移支付来弥补欠发达地区薄弱的财政能力，以实现基础设施在供给上的公平性。现实的情况是，财政体制改革虽然推动了经济结构调整，实现国家在宏观经济的调控中的主导作用，但中央及地方政府间事权与责任划分不明确，税种划分不尽合理，地方财政收入薄弱，一般性转移支付也往往未起到平衡地方财政收入的作用，不同地区地方财政收入千差万别，对于实现基础设施投资的公平性产生了资金支持的困境。

（二）城乡二元结构。在城乡二元结构下，我国在公共基础设施的供给上奉行城乡分开的“双轨制”，即城市公共基础设施建设的财政支出由国家财政作为支撑，农村公共基础设施建设主要由农民集体承担。不公平的负担机制进一步加剧了农民的负担，拉大了城乡之间的差距，城乡二元结构进一步加深。

（三）投资结构的偏好。出于对实现自身利益最大化目标的追求，各投资主体在进行决策时往往在衡量投入与产出的基础上进行博弈。因此，对于不同的投资主体，其最优投资结构是不同的：对于中央政府而言，最优的投资结构应致力于缩小城乡之间的差距；对于地方政府而言，最优的投资结构将有助于提高地方经济发展速度，实现财政收入最大化；农户是农村私人投资与集体投资的主体，他们认为最优投资结构应当首先改善那些与自身生活和收入息息相关的方面，如道路、水利等；对于非营利组织而言，他们的投资则更加倾向于那些与自身理念信仰一致或者能够提高自身社会地位、获得声誉的设施。在这些投资主体当中，中央与地方政府是基础设施投资的主力军，而信息的不对称使得中央致力于追求社会公平的同时，地方政府在各自强化其地方投资，千方百计地获取更多财政资金，这势必将加大实现基础设施投资公平性的难度。

三、农村公共基础设施投资公平性的会计监督

（一）我国农村公共基础设施投资会计核算和监督问题。根据目前我国农村基础设施投资核算和监督的实际情况分析，我国目前对农村公共基础设施投资的会计核算与监督存在下列问题。

1.农村公共基础设施投资会计核算不完善。公共基础设施投资属于我国财政预算的一部分，在会计核算上遵循政府会计的一般准则和制度。从目前发展现状来看，我国政府会计的核算主体不明晰，各级政府、各职能部门之间存在重叠，难以明确职权与责任；会计基础仍以收付实现制为主、权责发生制为辅，核算范围比较狭窄，信息的传递存在滞后性；投资形成的固定资产缺乏合理的定价且不计提折旧，已经形成的公共基础设施缺乏可靠的资产信息以供使用。

2.农村公共基础设施投资会计信息披露不充分。从政府财务报告的编制来看，我国已同时对外编制收付实现制与权责发生制的财务报告，但我国财务报告的编制采取由下级汇报、上级汇总的方式，各级政府之间存在信息不对称。从政府目前公开的财务信息来看，无论是从数量上还是层面上都难以达到使用者的需求。从数量上而言，政府财务报告一般反映预算的执行情况；从报告的层面而言，报告主体相对单一，基层单位受托责任的履行情况难以得到有效的披露。

（二）加强农村公共基础设施投资会计核算和监督的必要性。

1.会计核算作用于投资公平性的影响因素。财政体制改革、城乡二元结构以及投资结构的偏好是影响农村基础设施投资公平性的三大重要因素，其中前两者属于我国体制因素的制约，第三者则主要表现为人的主观因素。从体制因素来看，政府决策难以得到充分的信息支撑，转移支付难以发挥应有的效力，而财政体制改革与城乡二元结构双重作用于地方政府，使得地方财政资金匮乏，各地区资金供需结构难以得到均衡；从人的主观因素来看，农村公共基础设施的投资主体较为复杂，各投资主体之间的博弈建立在对信息掌握的基础之上，充分的信息披露一定程度上可以提高资金的使用效率。

2.加强会计核算是实现会计信息化的必经之路。会计信息化是知识经济时代对传统财务会计的挑战，是财务信息理论与信息技术融合的产物，能够及时、准确、实时地提供会计信息，较传统财务会计能更加突出地表现其管理、决策的作用。推进地方政府会计信息化、构建会计信息系统是使用者的需求决定的，是未来政府会计发展的方向。它的出现丰富了会计核算和反映的内容，将人力资源、技术、产权等要素一并纳入会计系统中，为信息使用者提供多元化的指标。

3.会计信息化是实现实时监督的未来选择。加强会计监督，推进地方政府会计信息化进程，是实现农村公共基础设施投资公平性的首要改革之路。会计信息技术的使用使会计信息的实时报告成为可能，便于实现对政府事务的事前、事中以及事后监督，全面了解政府受托责任的履行情况。建立农村公共基础设施的会计信息化，有利于政务公开、民主决策，建立起居民需求与政府决策的桥梁；优化农村公共基础设施的投资结构，实时反映资金的去向与使用效果，便于绩效评价，从而起到有效的监督。

四、相关建议

从目前我国基础设施投资的现状来看，农村基础设施投资普遍存在供给不足、结构失衡、效率低下等问题。为此，提出以下建议：一是真正的公平性应当从城乡、区域、行业内部三个方面整体体现。二是基尼系数作为最早且最为普遍的公平性评价指标虽然有其局限性，但仍有其存在的价值及指导意义，空间可达性指标及其他指标的建立与使用也将有助于弥补这一缺陷，更加系统、全面地进行公平性评价。三是财政体制改革、城乡二元结构造成地方政府资金的匮乏，转移支付未发挥其效力，决策缺乏信息支撑，信息不对称，不同投资主体之间进行博弈难以形成最优投资结构，因此应当在地方政府构建会计信息系统、推进会计信息化，给使用者提供更加全面的会计信息。

（作者单位：山东农业大学经济管理学院）

责任编辑：欣闻