公共服务与社工服务供给研究

杜绮红

摘 要：社工服务已经发展成为一种缓解社会矛盾、促进社会公平、公正的公共服务。针对当前广佛肇地区社工服务供给的现状以及存在的各种各样问题，优化社工服务供给需要政府加大购买社工服务的力度，制定、完善社工服务行业标准，确保城乡居民获得社工服务的机会均等等方面的工作。

关键词：公共服务;社工服务;广佛肇

中图分类号：C91   文献标志码：A   文章编号：1002-2589（2015）26-0030-02

自2006年中共十六届六中全会以来，我国通过不断努力完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化，促进社会公平正义。党的十八届三中全会提出了“要激发社会组织活力，适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担”。因此全国大部分省市区都将社工服务列入公共服务的供给当中，以政府采购社工服务的方式，为广大人民群众提供专业的社工服务，努力促进社会和谐、公平、正义。

一、公共服务与社工服务

（一）公共服务

在理论研究上，不同的学者对基本公共服务有不同的观点，有的学者认为基本公共服务是指建立在一定社会共识基础上，根据一国经济社会发展阶段和总体水平，全体公民不论其种族、收入和地位差距如何，都应公平、普遍享有的服务，其规定的是一定阶段上基本公共服务应覆盖的最小范围和边界。公共服务大致可以划分为普适性的和补救性两种类型。其中，普适性公共服务面向共同体全体成员，人人都有机会享用;补救性公共服务面向弱势群体，只有特定群体才能享用。基本公共服务与非基本公共服务之间存在此消彼长的关系，如果基本公共服务到位，非基本公共服务的负担自然会减轻;反之，到处都会有需要救助的社会特殊群体，非基本公共服务的范围会无限扩大。在本文中，主要研究的是基本公共服务供给不足（特别是社会保障方面）情况下，补救性公共服务层面上的社工服务。

（二）社工服务

社工服务的产生离不开三个条件，一是政府财政预算预留经费向社工机构购买服务;二是社会上有足够多、专业的社工机构及社会工作者存在;三是基本公共服务供给不足，非基本公共服务需要专业的社工服务补充。因此，社工服务就是政府购买服务的内容之一，以公开招标购买社工服务机构的专业服务的形式，为社会困难、弱势群体或其他因突发性天灾人祸而陷入困境的个人或家庭提供专业的助人自助服务，帮助人民群众走出困境，缓解社会矛盾，力求实现社会公平、公正、和谐的目标。当前，我国社工服务主要是以工会、共青团、妇联等政府机构为枢纽，向社工机构或NGO组织购买社工服务，帮助社会上的弱势群体提供专业的援助服务。

二、广佛肇区域社工服务供给现状

2007年，党的十七大以来，社会工作服务是中国推动社会管理创新的一个重要领域。2011年8月广东省正式设立“社会工作委员会”，在省社工委的推动下，广州、佛山、肇庆三市分别于2012年5月，2011年11月，2011年12月成立社会工作委员会，统筹指导和综合协调广佛肇三市开展社会工作，研究和处理社会工作中的重大问题，加强社会建设，创新社会管理，进一步健全和完善党委领导、政府负责、社会协调、公众参与的社会管理格局，社工服务进入广泛铺开发展时期。但广佛肇三市在推动社工服务发展的过程中存在各种各样相似又交叉不同的问题。

（一）广州市社工服务供给现状

广州市社工服务供给形式主要以家庭综合服务中心为主，专项社工服务为辅。截至2014年8月，广州市全市成立社会工作服务中心有87家，开展了168个家庭综合服务项目，其中，荔湾区家庭综合服务项目有22个，海珠区23个，越秀22个，天河区21个，萝岗区19个，白云区18个，番禺区17个，黄浦区9个，南沙区9个，花都区3个，从化区3个，增城区3个。①11个专项服务：长者个案社会工作服务、婚姻及家庭社会工作服务、农村基层政权建设、青少年社会工作服务、司法社会工作服务、特大镇外来人员社会工作服务、精神康复及家属服务、空巢老人介入服务、社工义工联动对接服务、社会工作督导培训、移居人士服务。

广州2012年家庭综合服务项目主要由市、区两级财政资助以及区财政加建两种财政方式支持。其中，越秀区、海珠区、荔湾区和白云区四区按市、区两级财政以1：1的比例投入购买家庭综合服务，黄埔区、花都区、番禺区则区级财政投入高于市级财政投入，只有番禺区既获得市、区两级财政资助以及区财政加建开展购买社工服务。南沙区、萝岗区两区则由区级财政独力承担购买社工服务。增城市、从化市和花都区三地所获财政资助最低。从全市整体情况看，政府投入资源主要集中在越秀区、海珠区、荔湾区三区;白云区、番禺区、萝岗区及黄浦区则处于中等水平，剩下的花都区、南沙区、增城市及从化市发展较慢。具体数据见下表1。专项社工服务则由市级财政全额支出，在青少年、外来工及长者服务三个领域支出比较集中，婚姻及家庭、心理健康服务、农村基层政权建设也有涉及。具体数据见表2。

（二）佛山市社工服务供给现状

佛山第一家社工服务机构成立于2010年，截至2013年12月底，全市登记在册的民办社工机构共有86家，其中佛山市直属27家，禅城区11家，南海区24家，顺德区16家，三水区5家，高明区3家。①

佛山市五区由于实际情况各不相同，因此在社会服务的类型及政府购买情况有所差别。南海区最早开展政府购买社工服务，投入资金最多，专业服务最多是桂城街道，从2010年到2012年底，桂城街道累计投入1 000万用于购买社会服务，目前开设了心理援助热线项目、就业服务、青少年、外来工帮扶以及医务社工服务等专业项目;顺德区社工服务起步晚于南海区，但财政较为发达，因此政府购买社工服务也较为大手笔，2011—2013年，顺德用于购买社工服务的财政资金分别为492万元、1 625万元、2 421万元，已经建成69个家庭服务中心站点，同时，对新开设的社工機构，按属地原则政府连续三年每年给予10万元财政补贴。②禅城区社工服务主要是建立家庭综合服务中心，目前禅城区四个镇街都建立“一站式”的家庭综合服务中心，但未能覆盖镇街内的所有社区，同时针对2010年到2012年禅城区离婚数量高达1 357对，鉴于这种情况，禅城区婚姻登记处引进专业社工服务，为夫妻提供咨询、服务、支持、支援四方面的帮助，因此禅城区婚姻家庭社工服务走在了全国的前列。由于高明区和三水区经济发展相对滞后，因此，社工服务也发展缓慢。

（三）肇庆市社工服务供给现状

肇庆政府购买社工服务开始于2012年5月，到2014年9月止登记成立8家社工机构，发展速度远远落后于广州和佛山。由于到2013年底肇庆全市60岁及以上的常住老年人口已达60万人，占全市常住总人口（391.8万）的15.31%，按照联合国的标准，肇庆已经进入老龄化社会，因此社工类服务主要以居家养老服务为主。但居家养老服务点只有三个：高新区城区，端州区城西街道，广宁县南街;第二类社工服务是特殊留守儿童服务，服务地点仅限于端州区城区街道内，服务对象为服刑人员留守子女及单身困难家庭儿童;第三类是残障康复服务，服务地点仅限于端州区城区。家庭综合服务、青少年服务、心理健康服务、外来人员融入服务、司法纠正等服务项目处于真空状态。县区间社工服务发展相差悬殊，肇庆八个县市区当中，只有端州区的社工服务发展走在全市的前列，经济发展较好的四会市和高要市还没有社工服务。

三、广佛肇区域社工服务供给存在的问题

广佛肇三地社会服务急速发展的同时，呈现出不均衡发展的特点，主要表现以下几个方面的内容。

（一）社工服务机构发展存在“马太效应”

从广佛肇地区来看，三个城市均存在发达地区社工服务机构数量多，欠发达地区社工服务机构数量少的“马太效应”。社工服务机构的数量决定了专业社会工作者数量、承接政府转移出来的项目等社工服务的质量，最终导致社工服务的“马太效应”。例如，广州经济较为发达的越秀区、荔湾区、海珠区和天河区社工机构数量最多，获得较多的财政用于投入于社工服务，而经济相对欠发达的南沙区、从化市、增城市以及萝岗区等社工机构数量少，获得的财政支持也少。佛山市社工服务机构最多的分别是南海、顺德、禅城三个较为发达的区域，高明、三水两地发展缓慢。肇庆社工服务资源集中在端州区，其他县级市基本上还处于观望状态。另外，佛山和肇庆地区社区服务主要集中在城市，社工服务难以覆盖到农村。

（二）政府购买社工服务供给不均

社工服务供给不均主要表现在政府购买社工服务方面，而政府购买服务又受制于经济发展水平，例如，广州2013年国内生产总值是15 420.14亿元，佛山2013年国内生产总值是7 010.17亿元，肇庆2013年国内生产总值是只有1 660.07亿元，政府财政能力的鸿沟导致各地政府对社工服务的投入存在比较大的差距。广州市政府仅2012年就投入了接近3亿元用于购买社工服务，佛山禅城区、南海区和顺德区每年也投入近千万用于购买社工服务，而肇庆则由于经济欠发达，当前仅有居家养老和残障人士康复服务获得政府采购，而且采购金额只有五十万左右。

（三）社工服务欠缺行业标准，专业社工不足

广州2009年颁布了《广州市社会工作专业岗位设置及社会工作专业人员薪酬待遇实施办法（试行）》，设置了5个级别，分12个薪酬等级。佛山五区有两个社会工作待遇方案：顺德区《社会工作人才专业技术职位设置及薪酬待遇方案（试行）》，及南海区桂城街道《社会工作者薪酬待遇及晋升指导方案（试行）》，将社会工作者专业岗位的等级统一分为员级、初级、中级、高级四个等级，但两区具体薪金有所不同。全广州市持证6 873人，但社工缺口仍然高达4 000人。①2014年为止，佛山共有一千七百多名专业持证社工，按计划到2015年需要专业社工3 700名，仍有近二千人的缺口。肇庆市还没有社工薪酬待遇标准，持证社工只有277人，与省、市提出的“到2015年，每万人持证社工人数达到5人”的目标要求仍有很大差距。

四、对策建议

（一）加大政府购买社工服务的力度

加大政府购买社工服务的力度能够创新公共服务提供方式、能够转变政府职能、整合利用社会资源，激发经济社会活力，增强公众参与意识，对深化社会领域改革具有深远的影响及意义。因此，省级和地方政府要做好调研，了解人民群众的实际需求，积极稳妥地加大政府向社会力量购买社工服务，而购买资金来源可以从以下几个方面筹集：一是政府将购买社工服务纳入政府年度公共预算;二是从国有资产、彩票公益金等提取资金用于购买社工服务;三是鼓励、支持公益基金会开展公益创投项目，吸引社工机构参与。

（二）制定、完善社工服务行业标准

完善的社工服务行业标准能够使整个社工服务行业有序运作，发挥更大的作用，实现社会管理的创新。因此，政府有关部门要完善和制定有关社工服务的标准：首先，要制定社会工作者的薪酬标准，让社会工作成为大众所熟悉的职业，提高社会工作者的职业认同感，吸引专业社工人才从事社工服务，同时为社会工作者提供各种各样的专业督导培训，让社会工作者释放负能量，能够与社工行业共成长。其次，政府需要完善购买社工服务的准则，从公开招标购买、聘請审核专家、项目评估等流程，分门别类设立具体的标准及细则，实现政府可操控，社工机构可执行的目标。

（三）确保城乡居民获得社工服务的机会均等

改革开放以来，我国农村居民在基本公共服务的机会与城市居民差距明显，非基本公共服务补救层面上的社工服务更加明显，社会转型期农村“386199部队”（留守妇女、儿童、老人）引发了各种各样的社会问题，他们更应受到社会的关注，更需要获得专业的社工服务帮助他们更好地解决问题。社会工作在扶贫开发、农村社区营造过程中发挥的作用越来越重要，因此，政府在制定购买社工服务计划的时候，应向农村、欠发达地区倾斜，保证这些地方的居民能够享受“有困难找社工”的专业服务，用社会的力量帮助农村居民脱贫、改善居住环境。同时需要改革相关制度，对欠发达地方的社工机构设置降低门槛，健全覆盖城乡的社工服务体系，促进城乡居民机会均等。

参考文献：

[1]陈昌盛，蔡跃洲.中国政府公共服务：基本价值取向与综合绩效评估[J].财政研究，2007（6）.

[2]柏良泽.中国基本公共服务均等化的路径和策略[J].中国浦东干部学院学报，2009（1）.

[3]郭小聪，刘述良.中国基本公共服务均等化：困境与出路[J].中山大学学报（社会科学版），2010（5）.

[4]米银俊，林惜文，李进民.社会工作专业人才队伍建设的现状、问题与对策——以广东省为例[J].社会工作与管理，2014（7）.

[5]陈成文，孙嘉悦，唐嵩林，张才安.农村社会管理创新与社会工作研究[J].社会工作，2012（1）.

[6]宋国恺.政府购买服务：一项社会治理机制创新[J].北京工业大学学报（社会科学版），2013（12）.