论社保基金政府监督模式创新

张海良

摘 要：社会保障制度是促使经济社会发展的有利保障，我国社会保障制度经过多年的发展已经初步建立起来，但是社保覆盖范围还非常有限，保障水平较低，社保基金的缺口也比较大，而且社保基金保值非常困难，不能满足社保要求。如何加强社保基金的管理，构建合理的监督管理模式已经成为当前我国社会保险亟待解决的问题。为此，梳理了大量的关于社保基金管理和监督模式方面的文献资料，并参阅了国外有关社保基金监督管理方面的优秀做法，针对我国当前社保基金监督中存在的问题，提出了我国社保基金政府监督模式的创新性建议，以便为更好的促进我国的社保基金管理和应用提供一些有价值的参考。

关键词：社保基金；社保基金管理；监管模式

中图分类号：D9

文献标识码：A

文章编号：1672-3198（2015）10-0163-03

随着经济制度的不断改革和发展，也促使我国社会保障制度不断的发展和完善，目前，我国在养老、就业、医疗、生育等社会保障方面正逐步完善。社保基金管理是我国社会保障方面的一个重要的课题，因为保障基金的管理直接关系到社会保障的成效，由于我国在社保基金制度上实施的是统筹账户和个人账户相结合的模式，所以社保基金管理包括筹集、支付、运用、监管多个环节，管理主体又涉及多个部门，这些都使得我国社保基金管理和监督存在较大的难度。当前，我国社保基金管理主体不明确，征缴标准不统一，缺乏必要的法律法规制度，从而导致各种违规事故时有发生，社会保障目标难于实现。而社保基金又是直接关系人们大众的利益，所以构建合理有效的社保基金监管模式是十分必要的。本文通过文献资料法，理论分析法等研究方法，认真分析了当前我国社保基金监督管理模式的现状，提出了监督中的一些问题，同时，并参阅了国外有关社保基金监督管理方面的优秀做法，提出了我国社保基金政府监督模式的创新性建议，以便为更好的促进我国的社保基金管理和应用提供一些有价值的参考。

1 我国社保基金政府监督管理模式分析

目前，我国的社保基金监督管理模式是在原有监管模式的基础上形成的，既有传统监管模式的痕迹，又体现了新时期社保基金监督的一些成绩。从法律法规政策上来看，我国宪法已经对社保基金监督等做出了明确说明，并且还颁布实施了一些保障制度和监管办法，这些法规制度的建设，对我国社保基金监督的内容、职责等等都做出了规定，对于提高我国社保基金的监督管理力度有积极的推动作用。对于我国监督管理的组织，我国监督管理组织以初步建成，并初步形成了以劳动社会保障局为主，财政监督、银行监管、审计监管、内部控制和社会监督等等相互配合相互促进的社保基金监督机制，从而保证了社保基金的收缴、使用、投资、发放以及各种基金的调动可以进行有效的监督管理。目前，我国社保基金监管体系不断完善的情况下，逐渐形成了我国社保基金监管的特殊模式，概括起来说就是“齐抓共管，各负其责”。

1.1 劳动和社会保障部门的监管

社会劳动保障部门是社保基金的直接管理机构，其对社保基金的各种工作全面负责。《社会保险基金行政监督办法》指出：“社会劳动保障局对全国的社保基金行使监督管理职责，而县级社会劳动保障部门和地方的劳动部门多本地区的社保基金行使监督管理职责。”当前，劳动社会保障部仍然是我国社保基金监督的最高机构，地方部门负责本地社保基金的各种管理和监督工作。他们的监督管理内容主要涉及：社会保障制度的建设，保障制度的执行情况，社保基金的预算、监督管理，社保基金的收支和结余以及其他事项等等。

1.2 财政监管

财务部门也对社保基金具有管理权，同样也对劳动和社会保障部门的财务具有监督权力。国家财政部是社保基金重要的监督机构，其对全国的社保基金进行财务上的监督，而地方财政部门对地方的社保基金进行财务上的管理。《社会保险基金财务制度》中就对财政部门的的监督职权做了明确规定，同时，还要求为社保基金建立专门的财政账户，实行专项管理，专款专用，其他任何部门不得使用这些资金，社保基金要根据要求进行统一管理，按照不同的性质建立账户，专款专用，不得调节，不得挤占等等。此外，财政部门还对社保基金的预算、审核、执行、资金的收入、支出、结算等等具有监督权。

1.3 审计监管

审计部门依据有关的法律法规对社保基金的使用、运行等情况进行审查。国家审计署是审计工作的最高机构，其对我国社保基金管理运行等情况进行直接的监督，地方审计部门对地方的社保基金进行审计工作。《社会保险基金财务制度》规定，审计部门要定期或不定期的對社保基金账户的收支情况进行监督，发现问题及时汇报上级部门。《社会保险费征缴暂行条例》规定：“社会保险基金实行收支两条线管理，由财政部门依法进行监督，审计部门依法对社会保险基金的收支情况进行监督。

以上，三个部门对社保基金的监督执行具有重要职责，而其他一些部门也承担一些社保基金的监督管理职责。

1.4 内部监管主体的监管

内部监管是一种通用的监管模式，也是最基本的监管模式，一般是有单位内部审计部门和职工来负责实施监督。内部监督管理也可以从相关法规中看到。例如，《社会保险费征缴暂行条例》中就指出缴纳社保基金的单位要公布社保基金的缴纳情况，接受职工的监督。《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》中指出：社保基金办理单位负责社保基金的收缴、管理和支付等工作，并且要建立资金使用预算制度、财务会计制度和内部审计制度，社保基金经办单位的工资、业务经费不得从社保基金中抽取，而是要由地方部门来提供。

1.5 社会监督系统的监督

社会监督是一种非政府行为，社会监督具有群众性、社会性、非强制性等特点。社会监督的方法主要是公布社保基金的收支情况，使用情况来实现的。社保基金的社会监督通常由工会组织监督、企业团体监督、社会舆论监督等。

1.6 其他监管主体及职权

行政监督、司法监督等也是社保基金的监督主体。行政监督主要是从政府的角度来监管社会保险基金的管理和运营；司法监督是指通过司法系统对社会保险基金的运行行使特殊的监管职责。

2 我国社保基金政策管理存在的问题

2.1 社保基金监管立法滞后，社保基金监管法律体系不完善

目前我国社会保障基金政策管理缺少完整的法律依据。针对社保基金政策管理，我国制定了社会保障基金管理法和社会保障基金监管法，这两部法里面的一些法规条例已经难以适应新形势下的社会保障基金管理政策，并且它们也缺少法律的稳定性和权威性。由于这个原因，导致我国的社保基金政策管理在法律依据上缺少保证。

2.2 社会保障基金监管过分依赖行政手段

在我国社会保障基金政策管理中，行政手段大于国家立法，这与发达国家对于社会保障基金的管理情况完全相反。在发达国家，对社会保障基金的管理，主要是通过国家立法来实施社会保障体系的有效运行，这在法律上保证了社会保障基金的权威性和严肃性。同时，也保证了社会保障基金能够得到强制实施。这种通过国家立法保证社会保障基金运行的措施，有利于建立完善的社会保障制度，使社会保障基金能够充分发挥其应有的作用。在我国，由于在社会保障基金政策管理中，行政手段被过分使用，导致了官僚主义作风严重，行业垄断不断加剧等问题。这些问题大大降低了社会保障基金政策管理的效率，甚至出现负效率的情况。行政手段的过分使用，也是其他监管资源被忽略和难以被开发利用的主要原因。因此，为了避免行政手段过分使用的问题，我国必须加强国家立法，通过国家立法以保证社会保障基金政策的良性运行。

2.3 行政监管分散、监管没有有效的整合

当地政府或相关部门经常干预影响社会保险各管理部门的政策制定，导致政策出台的不合理性，出现了政策的重复出台和互相牵制的问题。这种不完善的社会保险监管体系，使社会保险基金的监管部门在职能发挥上互相矛盾，条块分割的现象严重，在一定程度上造成基金管理的无序分散状态。在基金管理各部门的政策重合范围内，由于管理权限和执行政策的不同，矛盾重重，分散无序的现象更加严重，这在很大程度上弱化了社会保障基金管理的职能，使社会保障基金政策管理体制不能发挥其应有的作用。

2.4 社会监督的主体缺位

我国现有的社会监督体系包括，工会组织和社会舆论，因为它们没有自己的独立立场，很多监督意见夭折，不能发挥其应有的重要作用。工会组织和社会舆论在规定中，没有凸显出自己应该享有的监督权力，也是它们不能充分发挥监督作用的重要原因。而且，从地方到中央，还没有建立起完善有效的社会监督体系，和这种体系相适应的法律依据。

2.5 社会保险基金投资监管机制处在形成初期，还很不健全

社会保障基金政策管理的主要目的是降低社会保险基金在运行中的风险，使风险保持在可控制的合理范围之内，而社会保险基金的运行风险能否控制在合理范围之内，又主要取决于基金投资运营中的风险程度大小，但是，在基金投资运营监督管理方面，仅设有社会保障基金理事会。因为缺失一个统一的专业部门来负责基金投资的运营，使社会保险基金在投资运营的过程中，不能得到及时的有效管理和检查。同时，相应专业人员和技术资源的缺失，使政策对社会保险基金的投资影响没有能够得到分析，从而使社会保险基金的投资运营风险不能及时有效控制。

2.6 长期预警监督缺损比较严重

社会保障基金的监管工作，有一個不可缺失的重要组成部分，这个重要组成部分就是社会保障基金的预警监督。但是在我国的社会保障基金的监管工作中，这个预警监督没有得到足够的重视，因而长期缺损，对社会保障基金的变化状态难以及时预测，也不能进而采取有效的预先措施，保证社会保障基金的和谐健康发展。因此必须尽快建立能够与我国社会保障事业相适应的预警监督，在一些预警指标的设置上要追求科学合理，进一步完善预警监督体系，集中指标，使预警监督指标体系更加系统，更加可行，只有建立科学完善的预警监督指标体系，才能使社会保障基金的管理工作得到充分的发挥。

3 社保基金政策监督模式的创新

3.1 运用审计监督来保证社保基金能够专款专用

在我国，对社保基金的审计监督部门，主要有劳动社会保障部和财政审计监察部，它们的职责作用不同，其中财政审计监察部的作用更为显著。为了有效的保障社保基金使用的规范性，就要不断的提升社保基金的审计监督职能，同时，还要加强对社保基金审计工作的严肃性，有效性。同时，财政部门要认真监督社保基金的入账情况，同时也要保证各种社保基金能在社保机构中得到及时的拨付，为了保证结余资金的升值目的，可以把结余基金转为定存或者购买国债、投资等，以便保证结余资金的升值；国家审计机关要按规定依法收缴、不截留减免失业保险基金调剂金，要保证审计工作独立进行，确保审计的权威性，专业性，依法审计，并且要受到法律保护；根据社保基金财务信息的真实情况，可以具体分析基金资产负债、基金种类建账核算、失业保险基金结余按规定购买国债、直接间接投资赢损和各项支付申报手续等的情况，发现问题，及时采取措施；要保证审计重点的真实性，即保证对社保基金财务会计制度执行情况的真实性；把审计决定的执行，审计建议具体得到落实作为不断提高审计质量的标志。只有做到这几点，才能保证社保基金专款专用。

3.2 不断加强社会保险基金的运营核算，提高运营效益

首先，为了有效的提升社保基金的效率，有关部门要针对社保基金的征收制定基金在途时间的考核标准，从而保证各地社保基金征收部门能快速的将社保基金征收入账，同时保证社保基金收入专户的划转顺利进行。其次，要使基金合法收益得到最大化，这就要求各级经办机构按照社保基金财务管理的通知要求，与开户银行协商利率，同时经办机构要有责任心，与财政部门交流结余基金用于购买国债和转为定期存款的方法。再次，要实时监督社会保险金的运营情况，保证社会保险金健康运营。最后，要培训具备投资理财等专业知识的高素质复合型人才，同时还要借鉴国外的优秀经验。

3.3 建立多层次多元化的社会保险基金会计信息披露制度

为了加强社保基金管理、规范社保基金运营情况，需要采取公开信息披露制度。因为公开信息披露制度，既是促进社保基金管理不断提高的有效监督方式，又是社保基金入市后，投资者进行决策的依据。所以，要根据利益相关者得到和利用社保资金运转的财务信息的不同目的，建立多层次多元化的社会保险基金信息披露制度。对于社会保险基金会计信息的普通关注者，要向他们披露我国社会保险基金的运转方式，让他们了解社会保险基金管理部门履行职责的实际情况，更要让他们了解个人的账户情况。对于社会保险基金委员会和审计局等社会保险基金的监督管理部门，要向他们披露社会保险基金的用途，因为他们通过社会保险基金的用途会计信息，可以评价相关管理部门对社会保险基金的职责履行情况。同时，有关社会保险基金的违规行为，也可以通过社会保险基金用途的信息披露，得到及时的防止和避免。这三个层次的社会保险基金信息披露，有助于不同的信息需求者，根据不同目的在不同层面上对会计信息进行控制监督。

3.4 加强对基金监管分析方法的研究

基金监管分析方法分為多种类型，这些不同类型的分析方法对基金监管发挥着不同的作用。对社保费征缴预算的执行程度进行分析，这样就能了解社保基金的收缴情况，从而可以根据收缴的情况来制定更加合理有效的社保基金的征收计划和方案；基金支付率和增长率以及差错率研究也是基金监管分析方法的一种重要方法，这三者要结合分析，通过基金支付率，可以掌握社会保险基金按照规定对投保人支付的资金数额，同时，对社会保险基金增长率的研究，可以得出社会保险基金在实际投资运营中的获益情况，根据对社会保险基金支付率和增长率的同时研究，可以得出社会保险基金的差错率情况，当差错率为正数时，说明社会保险基金的运营合理有效，而当差错率为负数时，则说明社会保险基金的实际运营情况不好，根据情况分析，可以及时采取措施，调整社会保险基金的投资运营，使社会保险基金得到合理科学的发展。

对于社会保险待遇支出预算执行程度的方法研究，也是极为重要的，因为根据待遇支出预算执行程度的大小，可以分析出投保人实际享有的待遇是否得到了应有的支付，当得到实际支付时，投保人可以因待遇享有获得生活质量的提高，有助于社会稳定，而当实际支付没有得到享有时，则会诱发投保人对社会保险基金政策的不满，因为他的待遇没有得到实际享有，降低了他的生活质量，容易诱发社会不稳定因素的产生，不利于和谐社会的健康发展。

违规动用资产率的研究分析，可以有效监测社会保险基金违规动用的资金数量，以及这些资金数量在社会保险基金总数中占有的比重大小。通过对违规动用资产比重率大小的研究分析，可以掌握社会保险基金的风险承受能力。并且根据比重率大小，可以制定出规避社会保险基金风险的有效措施，加强对社会保险基金的规范化管理。

对社会保险基金资产周转率的分析研究，可以为掌握社会保险基金资产运转情况，调整社会保险基金资产的周转方向提供有效帮助。

总之，对这些基金监管方法的分析研究，可以保证社保基金管理的安全，维持社会保障制度的可持续运行，还可以及时采取有效措施，规避社会保险基金面临的风险，同时，还可以科学评价分析社会保险基金的变化发展趋势，做出合理的预测，以保障社会保险基金发挥有效作用。

所以，对于基金监管方法的研究，监管部门在以后的工作中必须加强，使科学的监管手段得到保证。加强社会保险基金监管的研究，是一个复杂的系统工程，为了使研究更加简便可行，要重视抽出具有代表性的部分数据进行检查分析，同时，要对相关数据进行核查，甚至一些单数据指标也要得到核查重视，还要对数据指标之间的关系进行核查比对。还要统计汇总相关数据，从这些大量数据中发现社会保险基金监管方法的变化规律，并且要利用现代统计方法，把数据规律进行统计建模，可以从中发现这些数据隐藏的规律性，进而预测社会保险基金的变化发展趋势，监测保险政策、法规是否得到了有效执行，为基金监控提供有力的数据支持。

4 结论

总之，要构建创新性的社保基金监督管理模式，就要建立健全社保基金监督管理的法律法规体系，并将社保基金监管纳入法规体系中，保证监督管理可以有法可依，充分发挥监督管理机构的职能；同时还要设立专门的监督机构，鼓励社会监督，社保基金的各种活动，包括管理、运营、监督、应用等等都要单独进行，依法按照规定的要求来进行实施，并通过专门的社保基金监督部门来进行监督；此外，通过加强研究，信息披露等手段来不断提升创新监督管理的模式，提升监督管理效率，有效保障人们群众的利益。

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