客户尽职调查在金融服务创新形势下的挑战与对策

崔建英

（中国人民银行晋城市中心支行，山西 晋城 048026）

金融创新是一个国家经济发展的动力与客观要求，是金融市场发展到一定阶段的必然产物。伴随着互联网的高速发展及网络经济的到来，金融创新步伐加快，互联网金融蓬勃发展，不仅有银行、保险、证券等金融机构及银联等卡组织的涉足，更有支付宝、财付通等第三方支付机构巨头迅速占领市场份额，也有移动、联通、电信等国内移动运营商的集体发力，突破了传统金融设施的限制，极大满足消费者对金融产品的个性化需求，推动了电子商务的迅猛发展。互联网金融蓬勃发展的同时，通过虚拟交易并通过网络支付平台完成资金交易从而实现资金跨境流动及洗钱等相关犯罪的风险大增，比如通过网络支付完成毒品交易、购买枪支等。互联网金融放松的监管环境给洗钱犯罪带来极大诱惑，这对反洗钱监管部门来说是巨大的挑战。客户尽职调查被公认为是反洗钱预防措施的基石，更是反洗钱工作的难点与关键，在互联网金融发展新形势下分析研究客户尽职调查工作，对防范互联网金融洗钱风险有着十分重要的意义。

一、客户尽职调查及FATF新标准监管要求

客户尽职调查译自英文Customer Due Diligence，简称CDD，在反洗钱领域被统一规范为客户尽职调查。客户尽职调查至少包含两层意思，一是应尽的义务和职责；二是为获取足够信息应当主动付出各种勤勉努力，而不应有所懈怠取巧。客户尽职调查作为金融机构或其他非银行金融组织与客户接触的第一道程序，在反洗钱国际标准中，都被放在了重要地位。2012年2月，FATF全会讨论通过“打击洗钱、资助恐怖活动、大规模杀伤性武器扩散活动的国际标准：FATF建议”（“FATF新标准”），FATF新标准对客户尽职调查进行了详细规定。

FATF新标准在“建议10”中对金融机构客户尽职调查的情形及措施表述如下：各国应当禁止金融机构保持匿名账户或明显以假名开立的账户。各国应当要求金融机构在出现下列情形时，采取客户尽职调查措施：（i）建立业务关系；（ii）进行一次性交易：（1）超过适用的规定限额（15，000美元/欧元）；或者（2）建议16释义规定的特定情况下的电汇；（iii）有洗钱或恐怖融资嫌疑；或者（iv）金融机构怀疑先前获得的客户身份数据的真实性或完整性。金融机构可采取如下措施开展客户尽职调查：（a）确定客户身份，并利用可靠的、独立来源的文件、数据或信息核实客户身份；(b)确定受益所有人身份，并采取合理措施核实受益所有人身份，以使金融机构确信了解其受益所有人。对于法人和法律安排，金融机构应当了解其所有权和控制权结构；(c)了解并在适当情形下获取关于业务关系目的和意图的信息；（d）对业务关系采取持续的尽职调查，对整个业务关系存续期间发生的交易进行详细审查，以确保进行的交易符合金融机构对客户及其业务、风险状况（必要时，包括资金来源）等方面的认识。各国应当要求金融机构在建立业务关系之前、业务关系存续期间或者与临时客户进行交易时，核实客户和受益所有人身份。如果金融机构不能遵循上述(a)至(b)项规定的措施（根据风险为本的方法调整所采取措施的程度），则不应当开立账户、建立业务关系或进行交易；或者应当终止业务关系；并应当考虑提交相关客户的可疑交易报告。关于金融创新在“建议15”对新技术进行了特别规定：各国和金融机构应当识别、评估可能由下列情形带来的洗钱与恐怖融资风险：(a)新产品、新业务以及新交割机制的发展；(b)新产品、现有产品中新技术或研发中技术的应用；金融机构应当在发布新产品、开展新业务以及应用新技术（研发中的技术）前进行风险评估，采取适当措施管理和降低此类风险。对其它提供资金或转移服务的组织在“建议14”规定了特别条款：各国应当采取措施，确保本国提供资金或价值转移服务的自然人或法人获得许可或进行注册，并受到有效系统的监测，以符合FATF建议要求的相关措施。各国应当采取行动，发现未经许可或登记注册而提供资金或价值转移服务的自然人和法人，并给予适当处罚。在资金或价值转移服务提供商及其代理商开展业务的国家，任何作为资金或价值转移服务代理商的自然人、法人必须获得主管部门的许可或登记注册；资金或价值转移服务提供商必须保存一份可以随时被相关主管机构获得的代理商名单。各国应当采取措施，确保资金或价值转移服务提供商将其代理商纳入自身反洗钱与反恐怖融资计划，并对其合规情况进行监测。

综上所述，FATF新标准对金融机构及其新技术创新以及其提供资金或价值转移服务的自然人和法人的客户尽职调查要求都提出了规范要求。

二、客户尽职调查在互联网创新形势下的实践与面临的挑战

我国对金融机构的客户尽职调查规范要求可以认为是从2000年4月施行的《个人存款账户实名制》起步，到2007年《中华人民共和国反洗钱法》及《金融机构客户身份识别和客户身份资料及交易记录保存管理办法》的出台，再到2012年《支付机构反洗钱和反恐怖融资管理办法》的实施，我国对金融机构及非金融支付机构的客户尽职调查要求不断完善，从立法层面上看，已基本做到和国际标准要求一致，但在实际操作与技术层面，仍存在许多问题与巨大挑战。

（一）互联网金融客户尽职调查立法层面与执行层面的实践

2007年6月，中国人民银行会同中国银行业监督管理委员 中国证券监督管理委员会 中国保险监督管理委员会联合发布了《金融机构客户身份识别和客户身份资料及交易记录保存管理办法》（以下简称（管理办法）），是金融机构客户尽职调查的基本规范。《管理办法》针对FATF的评估意见，进行了完善，被认为已完全与国际标准接轨，达到国际先进标准。2010年6月21，中国人民银行制定出台了《非金融机构支付服务管理办法》，将支付机构纳入监管范围。在2012年，中国人民银行为规范支付机构反洗钱与反恐融资工作，参考《管理办法》对网络支付机构、预付卡机构、收单机构等对非金融机构支付业务组织进行规范，出台了《支付机构反洗钱和反恐怖融资管理办法》，并在第10条至第25条对客户尽职调查进行了详细规定。

经过3年多的监管实践发现，非金融机构支付业务组织在客户尽职调方面存在较多问题，如：未按规定识别新建立业务关系的客户身份，未核对新客户有效身份证件或身份证明文件，或是允许客户使用已过期身份证件办理业务；未按规定登记客户的身份基本信息，未登记个人客户的国籍、性别、职业、住址等基本信息；未按规定采取持续的客户身份识别措施，未采取措施关注特约商户日常经营活动和交易情况；未按照规定对全部交易进行有效监测；未按规定将有关部门发布人员名单纳入反洗钱监控范围；未采取措施对客户交易的真实性进行审核，对明显与客户身份不符的交易进行监测分析，未采取措施对通过自动交易软件发起的虚假交易进行有效识别；未按照“完整准确重现每笔交易”的原则保存客户交易记，未保存网络支付交易对手的IP地址信息；部分支付机构对跨境支付业务未采取有效的反洗钱管理措施；部分支付机构发现特约商户网站涉嫌色情、赌博、传销等违法犯罪活动后，未及时停止支付服务并报告可疑交易。众多案件表明大量不法分子大量注册或买卖支付账户，通过电话充值卡等匿名支付业务或使用自动交易软件虚构交易，涉嫌从事贩毒、赌博等违法犯罪活动。

总之，在实践层面，互联网支付组织对客户的管理不严，未有效执行客户尽职调查要求。究其原因，有技术层面的原因，也有实际操作不落实的问题，网络洗钱风险未达到有效控制。随着网络融资、虚拟信用卡等深层次金融创新的出现，风险将进一步增大，这对互联网支付组织及反洗钱主管部门都是不小的挑战。

（二）客户尽职调查在金融创新背景下的面临的挑战

随着电子商务在我国的迅猛发展，互联网金融与之相适应快速发展，特别是第三方网络支付在短短数年之内已成为年交易额达万亿元的行业。网络支付在我国是一种新兴的和监管较为松散的支付方式，这些薄弱领域被监测到风险的概率较低，成为犯罪分子进入合法经济体系的最便利渠道之一。对互联网金融的监管已成为当前关注的热点之一，2014年，央行曾发函要求暂停支付宝、财付通的线下二维码支付、虚拟信用卡等相关业务，并要求支付宝、财付通将相关产品详细介绍、管理制度、操作流程等情况上报。2015年8月1日，央行公布《非银行支付机构网络支付业务管理办法（征求意见稿）》引起了社会各界高度关注与激烈争论。互联网金融监管面临巨大的监管挑战。

1.互联网金融服务机构与客户之间的完全的非面对面特性给客户尽职调查工作带来的全新挑战。互联网的远程特性使得与客户建立业务关系时的初次识别到后续业务的办理、业务结束几乎都是在非面对面的情况下进行，许多服务的注册与登录只需要一个匿名的电子邮件即可完成，网络全球访问的特点又使得客户在一国以合法身份注册账号后，将账号交由他人可在别国操作。这一非面对面特性使用客户身份识别与真实性验证难度大增。同时，第三方支付机构对客户的管理没有金融机构那么严格的身份审查，匿名开户、匿名交易在网上支付平台完全可能实现。在这种金融服务创新形势下，如何落实FATF新标准“建议10”中关于“各国应当禁止金融机构保持匿名账户或明显以假名开立的账户”的客户尽职调要求及《中华人民共和国反洗钱法》第十六条中“不得为身份识别的客户提供服务或者与其进行交易，不得为客户开立匿名账户或假名账户”的客户身份别要求给反洗钱主管部门与互联网金融组织带来的新的挑战。

2.网络交易的自动化完成及交易的复杂性，给持续的客户尽职调查带来空前挑战。第一，互联网信息技术的高度发达使得交易过程自动完成，无需人工干预，客观上难以对业务合法性做严格审核。第二，网络用户多，交易量大，交易监测困难。以支付宝为例，2014年2月8日，支付宝公司发布的数据称，截止2013年底支付宝用户已近3亿，用户通过支付宝完成了27.8亿笔，移动支付总金额超过9000亿元的移动支付。国家统计局2015年8月3日发布数据，2014年我国第三方电商交易总额达7.26万亿元。交易庞大，为监控可疑交易带来困难。第三、电子商务结合的支付业务使得洗钱分子可利用新型的基于贸易方式洗钱手法，利用虚构交易或转移定价等方式实施一系列复杂的交易与资金转移，以混淆资金来源。网上交易品种繁多，甚至连枪支、战斗机等军需品都可以放到网上拍卖，利用网络支付购买贵重物品如珠宝、贵金属、不动产、有价证券等方式，成为潜在的被用于洗钱归并阶段的风险。实践层面，互联网金融反洗钱工作处在起步阶段，相关支付组织尚未采取措施开展持续尽职调查与交易监测，未有效履行可疑交易报告义务。如何落实FATF新标准“建议10”中的尽职调查要求：“对业务关系采取持续的尽职调查，对整个业务关系存续期间发生的交易进行详细审查，以确保进行的交易符合金融机构对客户及其业务、风险状况（必要时，包括资金来源）…”，尤其是对庞大的交易进行持续审查与监测对反洗钱主管部门与互联网金融组织来说挑战空前。

3.互联网金融主体在反洗钱方面的认知与培训方面的挑战。当前，互联网金融主体对不法分子利用互联网金融平台虚拟交易进行洗钱犯罪及相关犯罪活动的认知还处于初级阶段，反洗钱主管部门有必要向互联网金融企业、电子商务企业及其它组织或个人告知洗钱风险，提示客户尽职调查及其它反洗钱监管要求。提高互联网金融主体的反洗钱的认知意义重大，且需要耗用大量的资源来进行培训或开展其他合作活动。认知与培训程度不够必将在很多方面制约互联网金融工作的开展。进行有效的专业培训与业务指导对反洗钱主管部门来说也是一项新的挑战。

三、客户尽职调查在我国互联网创新形势下对策措施

（一）尽快建立行业自律组织，加强客户尽职调查对策研究，同时，发挥行业内部监督，弥补外部监管不足

《中国反洗钱战略》已明确提出“开展与私营部门对话和协商，指导相关部门和行业自律组织制定反洗钱指引，督促行业自律”。同时，在我国金融实践中，行业自律组织多年来在金融业的传统业务发展中发挥了积极作用。反洗钱主管部门应督导互联网金融行业尽快成立行业自律组织，加强客户尽职调查等反洗钱对策研究，加强行业自律，弥补监管不足。行业自律组织应涵盖互联网支付机构、电子商务企业、移动运营商等各产业链组织，充分发挥熟悉业务及行业特点的优势，共同研究和制定遏制利用电子商务和网络支付进行洗钱的客户尽职调措施，加强基于贸易洗钱行为的监控。

（二）充分落实FATF新四十项建议关于风险为本的反洗钱方法，研究制定合理、有效的客户尽职调查措施

FATF新标准“建议1”就实施风险为本方法提出了原则性要求，体现出对实施风险为本方法的高度重视。根据FATF新标准，各国反洗钱主管部门应当对金融机构、特定非金融行业与职业实施风险为本方法进行指导和监督；金融机构、特定非金融行业与职业应当评估客户风险、国家/地域风险、产品/服务/交易/分销渠道风险，并在法律允许的范围内制定和执行控制风险的政策、措施和程序。FATF新标准关于客户尽职调查的新建议的基本要求没有实质性变化，主要变化是贯彻风险为本方法，对如何实施客户尽职调查做出4项技术性修订，为金融机构、特定非金融行业与职业提供更为明确的指导。

2017年，我国面临FATF第四轮评估，反洗钱主管部门应以此为契机，积极指导第三方支付等非金融行业或机构实施风险为本方法，结合FATF关于网络支付等互联网金融创新评估报告及互联网金融用户多、交易量大、交易种类复杂的行业特点，紧紧围绕FATF关于客户尽职调查的建议及4项技术性修订，积极开展行业及业务风险评估，区别风险高低采取强化的尽职调查措施和简化的尽职调查措施，制定符合行业特点的客户尽职调查措施。客户尽职调查措施应体现“便捷民众与遏制违法之间平衡”原则，确保那些诚实的客户能方便地得到服务，而为那些试图滥用这些服务的人制造障碍。

（三）积极组织对互联网金融支付机构的反洗钱培训与社会宣传，优化网络金融反洗钱社会生态，积极取得客户尽职调查的社会支持

当前，网络金融反洗钱宣传基本处于空白，互联网金融组织反洗钱风险管理政策与意识尚处在起步阶段，不能平衡洗钱风险控制与经营业务发展两项目标之间的关系，造成《支付机构反洗钱和反恐怖融资管理办法》等反洗钱法规的执行不力，风险控制措施弱化。不能充分认识到洗钱与恐怖融资的严重危害性，就会影响互联网金融反洗钱和对洗钱犯罪的打击力度，反洗钱主管部门要积极对互联网金融组织开展专业培训，提高对反洗钱工作的认知与重视。其次，要抓好互联网反洗钱宣传，优化反洗钱网络生态环境。建议从以下两方面加强反洗钱宣传，提高网民反洗钱积极性。一是每年定期或不定期组织1～2次主题宣传，普及反洗钱常识及网络案例信息，特别是互联网金融客户应履行的反洗钱义务及注意事项。二是建议互联网金融支付机构、电子商务企业及其它产业链组织在给客户发送支付或买卖业务信息提示时，同时附加洗钱风险提示。通过发挥网络宣传优势，能全面提高全民反洗钱意识，配合客户尽职调查工作的全面实施。

（四）完善客户尽职调查的社会配套资源

FATF新标准中客户尽职调查建议强调了对客户身份资料及身份识别准确性和完备性要求，并要求采取客户尽职调查措施落实如下要求：（a）确定客户身份，并利用可靠的、独立来源的文件、数据或信息核实客户身份；（b）确定受益所有人身份，并采取合理措施核实受益所有人身份，以使金融机构确信了解其受益所有人。对于法人和法律安排，金融机构应当了解其所有权和控制权结构。目前，义务主体客户信息主要来源于客户本人，社会公众对客户尽职调查的认识有限，合作意识缺乏，除公民身份联网核查系统外基本是无其它可靠的、独立来源的文件、数据或信息核实客户身份，信息来源渠道单一，真实有效性较差，同时对义务主体对客户证件识别技能极为有限，相关证件的核实只能在社会相关部门的有力支持下才能落实，仅靠义务主体自己的力量是无力完全解决的。对实际控制人和受益人的调查，同样由于信息渠道与调查手段有限，需要借助于社会资源的配合。完善客户尽职调查的社会配套资源，这在理论界已形成共识，但在实施层面尚无大的推进。客户尽职调查如要深入推进，配套的社会资源是关键环节。反洗钱主管部门应积极推动同公安、军队、工商、税务局务、海关、进出口监管、司法、外交等相关部门建立一套综合信息查询系统，核查各类证件，了解交易性质与目的、纳税情况，是否是政治公众人物、犯罪人员等，以确保客户尽职调措施的有效实施。

（五）加强对互联网金融行业的客户尽职调流程监管

根据FATF新标准，各国反洗钱主管部门应当开展国家层面的风险评估，根据风险评估结果确定监管范围和重点、设置法律义务、配置监管资源。2006年10月FATF发布研究报告《关于新支付方式的报告》及2008年6月FATF再次发布研究报告及我国互联网金融行业风险状况都表明，互联网金融行业应作为反洗钱监管重点行业加强监管。在客户尽职调查方面，建议考虑以下方面：一要加大对客户尽职调流程与措施的评估与监管，评价流程与措施是否存在重大隐患，措施是否得力；二要对互联网金融行业从严监管，增加检查的频率与对违规行为的惩罚力度，三是建立失信惩戒机制，对未有效履行客户尽职调等反洗钱义务的互联网金融组织或机构在专业媒体上进行曝光，对不积极改正的机构或组织银行列入反洗钱“黑名单”，并进行重点关注，严格监管。