论法院对权利公平原则的实施*

金玉

（安徽财经大学法学院，安徽蚌埠233030）

论法院对权利公平原则的实施*

金玉

（安徽财经大学法学院，安徽蚌埠233030）

法院在实施权利公平原则方面具有特殊的地位和重要性。我国法院应当以权利公平原则为指导，通过向立法机关提出建议促使立法完善；最高人民法院通过发布司法政策文件和司法解释等方式补足立法中权利公平原则的不足，通过发布指导案例的形式推动适用该原则处理案件；充分利用修改后的《行政诉讼法》提供的有利条件，出台相关规定，有效地推动权利公平原则的实施。

权利公平；原则；宪法基础；实施；司法

中共十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出：“要把公正、公平、公开原则贯穿立法全过程”，要“依法保障公民权利，加快完善体现权利公平、机会公平、规则公平的法律制度”。据此，建立健全符合权利公平原则的法律制度是我国未来的重要任务，也是所有国家机关必须坚持的原则，法院也不例外。

一、权利公平原则的含义和宪法基础

1.公平的含义和权利公平原则的宪法依据

现代法治意义上的“公平原则”来自国外，学界通常使用“公正”和“公平”加以翻译，其英文词语为“Fairness”。但“公平”与“公正”有所区别。公平原则比公正原则多了一个考量点，即平等原则的方法，要求在两个或者两个以上对象之间进行比较。正如香港大法官李宗锷在通俗本法律丛书《香港法律大全》中所说：“公正和公平是两个不同的概念。譬如有五部汽车在同时同地违例泊车，警员只检控其中一部汽车的司机，该名被告司机可能抱怨，检控不公平，因其他相同违法者没有被同时检控。但法庭只有该名被告的案件，法官只能根据该名司机的所作所为，判决他是否违例泊车。如果事实上该司机的确违例泊车，法庭将他定罪便是公正的判决。其他违例泊车的司机没有受罚，虽然对被告司机而言不公平，却不算司法不公正。”［1］可见，公平强调几个以上对象之间获得平等对待的权利，此即平等原则。

宪法是现代国家的根本大法，是国家的最高行为准则［2］，同时它也为权利公平原则提供了基础。首先，第33条规定：“中华人民共和国公民在法律面前一律平等。”“国家尊重和保障人权。”前者是平等原则，后者是人权保障原则，二者结合在一起，就是权利公平原则。其次，第5条规定：“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”据此，反对特权是宪法的要求，而公平原则正是反对特权的内在体现和要求。最后，第15条规定：“国家实行社会主义市场经济。”而市场经济最崇尚公平，市场经济的基本精神是权利公平，没有权利公平，就没有真正的市场经济。

2.以平等原则作为解释权利公平原则的依据

如何理解权利公平原则的含义和要求？我国宪法学界只有少数学者适用平等权原则来解释宪法的公平价值和原则。如有学者指出：“尽管不同时代和不同社会的人们对公平的感受和认识很不相同，但人们对公平的认识却从不同的角度揭示了公平的基本内涵：第一，公平以某种程度的平等为基础，允许人与人之间存在差别……第三，这种利益倾向表现为一定社会中占主导地位的评价公平与否的基本标准。公平内涵的基本含义表明，公平是一种有条件的平等。”［3］宪法平等权理念是一个充满价值观的理念。平等常与公平、正义连成一体。［4］可见，这是以平等原则解释权利公平原则。

以平等权或平等原则解释权利公平原则广泛运用于行政法部门。我国行政法学界也多将二者等同看待。有学者认为行政程序公平原则是行政程序法的基本原则，但具体解释公平含义时，实际上是用平等原则的内涵和要素解释之。［5］应松年教授在全国人大常委会法制讲座：《行政许可与行政强制法律制度》中指出，许可的基本原则中包括“公正、公平原则”，其含义是指“设定和实施许可，必须平等对待同等条件的个人和组织，不得歧视”。这实际上是以平等原则来界定公正、公平原则。可见，公平的含义是“平等对待同等条件的个人和组织，不得歧视”。这就是“平等原则”的含义。

3.权利公平原则是对公权者的要求

既然权利公平原则是宪法性具体原则，因此所有国家机关必须遵守这一原则的要求，将其作为行使权力的指导原则。这一原则要求法院在实施权利救济时，要将权利公平原则作为处理案件的重要标准，特别是审查行政行为是否合法有效的重要标准。通过倒逼机制，迫使和促使其他国家机关特别是行政机关在行使权力过程中坚持权利公平原则。权利公平原则也是拘束司法权的重要原则。不少国家和地区承认，裁判请求权内容之一是“诉讼过程中之实际运作，固不得违反法定程序，倘实际运作受法律以外之成文或不成文例规之支配，致审级制度丧失功能、人民无法享有公平审判之权益或诉讼程序全程终了，仍无从获得有效救济，亦与宪法本条保障诉讼权之意旨有违”［6］。

综上，权利公平原则是拘束公权主体、保障公民受到平等对待的一项宪法性具体原则。它要求国家机关坚持相同情况相同对待、不同情况不同对待，在两个以上对象之间实行差别对待时，必须有正当的理由。

二、法院实施权利公平原则的机理以及我国法院的成功实践

1.权利公平原则与司法关系密切

法院实施权利公平原则不仅是因为宪法的规定，还因为这一原则与司法之间有着特别密切的关系，法院在实施该原则中具有特别的重要性。

第一，公平是司法产生的前提。“创造权利的东西（我指的是今天的权利）恰恰就是确认人们的平等。这种确认的平等先于司法，是平等创造了司法和构成了司法。”［7］可见，权利公平原则先于司法，是权利公平原则创造了司法，没有公平就没有司法。

第二，维护公平是司法机关得以发展和持续存在的基础。司法权不是某一方的代表，而是整个社会正义的代表，司法机关肩负的是整个社会的公平正义，维护公平是司法的任务。

第三，法院在保障权利公平原则实施中作用巨大。司法的功能之一是，法院运用权利公平原则矫正法律的不足，为在各种不同情况下呆板地适用成文法律而造成的非正义现象提供补救的措施。［8］如果没有强有力的司法保障制度，每个人都可能遭受来自公权力的威胁，没有司法制度的保障，宪法所保护的公民权利就无法实现。

此外，关于当前农村土地流转的现状，也有研究从规模、动力特征、行动主体和社会影响等方面对土地流转状况及特征进行了分类(表1)，并认为小规模、由农民自发进行的土地流转较为符合农村的社会结构与规范，能够维系地方的社会秩序。而行政或资本主导的规模化土地流转具有强制或半强制的性质，打破了乡村社会自发的社会变迁进程，使农村社会生活失去了稳定性。那些强制或半强制的力量相对于农户自发力量而言具有压倒性的优势。在行政或资本的干预下，农村内部自发的土地流转进程常常面临被迫中断的窘境，由此带来乡村社会秩序与规范的失灵[17]。

2.我国法院实施权利公平原则的成功实践

我国法院特别是最高人民法院一直努力以权利公平原则推动法律的实施，通过多种形式建构和完善司法的权利公平原则，以倒逼机制的方式推动其他机关实施权利公平原则。

一是通过发布司法解释和司法政策，推进权利公平原则的实施。比如，1989年《行政诉讼法》受案范围有限，最高人民法院1999年发布《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》，扩大了《行政诉讼法》的受理范围，使更多的人能获得司法公平保护。

2009年最高人民法院发布《关于依法保护行政诉讼当事人诉权的意见》。规定“不得随意限缩受案范围、违法增设受理条件”，要求法院“不仅要保护公民、法人和其他组织的人身权和财产权，也要顺应权利保障的需要，依法保护法律、法规规定可以提起诉讼的与人身权、财产权密切相关的其他经济、社会权利。”还要求“依法积极受理这类型行政案件”。这些规定体现了权利公平的思维。

可见，我国最高法院逐步走出了消极被动的角色，它们按照宪法法律精神能动地参与社会管理，化解社会矛盾，积极把权利公平的原则向前延伸，促使更多主体参与公权运行。

二是法院通过相关案件的审理，促使权利公平原则的实现。如根据《公务员法》规定，公务员不能获得司法救济。但一些地方法院适用权利公平原则救济公务员权利。2011年，因招商引资而应镇政府要求为企业的法定代表人贷款担保，在承担担保责任后追偿无果，两原告宋某、温某将镇政府告上法庭。江西省永丰县人民法院一审判决被告镇政府偿还两原告6.5万元……法院根据诚实信用及公平的原则，认为原告是为被告向万某提供担保的，故被告应对两原告因此造成的损失承担赔偿责任。

本案中法院受理此案，看似违反法律，但完全符合宪法权利公平的精神。第一，宪法第33条规定，国家尊重和保障人权。第41条规定了公民的申诉、控告、检举权。这些规定是当事人权利救济的宪法依据。第二，《公务员法》中的申诉制度在救济公务员权利方面效果较差，需要司法加强保护。第三，司法保障是最后的保障。司法审查作为一种独立于双方当事人之外的第三者，容易做到客观、公正地处理案件。第四，符合宪法对法院性质的界定。宪法第123条规定：“中华人民共和国人民法院是国家的审判机关。”审判机关就是解决纠纷的机关。从理论上说，民事诉讼、刑事诉讼、行政诉讼、宪法诉讼都应该属于法院受理，但是由于我国法律的局限性，只有一部分行政案件能够提起诉讼，“囿于我国政治制度对宪法诉讼容量有限的事实”［9］，法院至今不能受理宪法诉讼。这些法律制度不能体现权利公平精神。第五，法院适用公平原则是对宪法和法律精神的深层次把握。

三是通过积极参与制定或者修改法律，将符合权利公平原则的相关制度纳入法律之中。

2014年修正的《行政诉讼法》第53条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”这个规定实际上是把法院多年来的经验上升为法律规范。1989年《行政诉讼法》没有规定法院在审理案件时如何处理行政机关所依据的规范性文件。为此，最高人民法院于2004年发布了《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》，其中规定：“行政审判实践中，经常涉及有关部门为指导法律执行或者实施行政措施而作出的具体应用解释和制定的其他规范性文件……这些具体应用解释和规范性文件不是正式的法律渊源，对人民法院不具有法律规范意义上的约束力。但是，人民法院经审查认为被诉具体行政行为依据的具体应用解释和其他规范性文件合法、有效并合理、适当的，在认定被诉具体行政行为合法性时应承认其效力；人民法院可以在裁判理由中对具体应用解释和其他规范性文件是否合法、有效、合理或适当进行评述。”可见，如果当时没有最高法院这一规定，下级法院遇到行政机关作出行政行为所依据的规范性文件就无法处理。该规定不仅给各级法院审理案件提供了规范依据，还为2014年《行政诉讼法》的修改提供了经验。也将为法院适用权利公平原则审查规范性文件提供依据。

在现代社会，由于经济、人们的价值观等发生变化，以及立法和行政运作越不够健全或效率越低，人们越转而希求司法机关以谋求确保或实现其价值和利益，并期望借助司法裁判修正、变更既存的法规范，发挥形成政策的机能，影响立法或行政机关，以达成强化权利救济的目的。这就是现代裁判新的机能即形成政策的机能。法院这种功能不是法院越权的结果，而是社会发展的必然要求。认识到这一点，立法机关和行政机关应当更多地支持司法独立，在制定法律、政策和实施法律政策过程中能更主动地接受司法机关的相关建议。

三、我国法院实施权利公平原则存在的问题及其改进的措施

1.我国法院在实施权利公平原则方面存在的不足

由于受到种种限制，我国法院在推动权利公平原则实施方面还存在诸多问题。不少法院和法官还没有权利公平的观念和思维；法院根据权利公平原则处理的案件数量还很少；在体现权利公平原则方面，案件的质量还不高。其中影响深远的问题之一是按照城乡户籍不同的赔偿制度。2006年4月，北京朝阳法院对一起致两人死亡的交通事故作出一审判决，死者金某的家属获得的全额死亡赔偿金为40万元，而死者赵某家属获得的死亡赔偿金，全额只有不到16万元，造成这种差别的原因在于，金某是城镇户口，而赵某是一位农民。

导致上述权利不公平判决的根源是最高人民法院2003年发布的《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第29条规定：“死亡赔偿金按照受诉法院所在地上一年度城镇居民人均可支配收入或者农村居民人均纯收入标准，按二十年计算……”

还有其他很多不能体现权利公平原则的案例。如非深圳户籍居民江山想在居委会选举中当一个选民，被拒绝，为讨要选民资格七次上法院，将其居住所在地的独树社区居委会换届选举委员会告上法庭，但最终法院判他败诉。在京工作的安徽籍律师程海分别将合肥市庐阳区公安分局和北京市昌平区公安分局告上法庭，要求对方为他办理异地户口自由迁移手续。北京市昌平区人民法院作出裁定，对程海状告昌平区公安分局案不予受理。

造成上述情况既有制度性原因，比如法院的独立地位还缺乏有力的制度保障，也与有的法院和法官缺少应有的维护法治权威的勇气和责任担当有关。从制度性原因分析，目前我国司法独立性较差是一个主要原因。权利公平原则的实现依赖于独立的司法制度，因此，我国现行法律规定还有待完善。

2.完善法院实施权利公平原则的对策措施

中共十八大和十八届四中全会决定都将建立健全权利公平的法律制度作为重要的任务。人民法院应当积极主动承担起应有的责任，增强权利公平的观念，提升运用这一原则处理问题的能力；通过多种途径，促使法律的修改完善，使更多的立法符合权利公平原则的精神；在个案中更多地适用权利公平原则审查和处理案件。针对前述存在的问题，笔者主张今后法院应在以下方面作出努力，以推动此项原则的实施。

第一，推动更多的法律符合权利公平原则。中共十八届四中全会通过的《决定》提出：“法律是治国之重器，良法是善治之前提……要使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护。要把公正、公平、公开原则贯穿立法全过程……”提高立法在公平方面的质量不仅是立法机关的任务，司法机关也有义不容辞的职责。因为法律是否公平往往在司法适用中才能发现。法院在处理个案中，要将权利公平原则作为重要标准，对所适用的法律、法规、规章以及规范性文件进行审查，要将那些不符合权利公平原则的立法及时向相关国家机关提出修改完善的建议和意见，促使立法完善。

第二，根据权利公平原则审理案件，推动此项原则的扩展适用。在法律权利设置不足的情况下，法院有义务根据权利公平原则适度补足权利。如美国宪法没有规定迁徙自由和隐私权，但法院通过案例确认，这些是宪法性权利。既弥补了宪法的不足，还迫使立法机关在立法时必须尊重公民这种权利。我国各级各类法院都有义务根据权利公平原则审理案件。

第三，在我国立法滞后的情况下，最高人民法院有义务继续发布体现权利公平原则的司法指导文件、作出司法解释等弥补立法的不足。通过现代法院制定公共政策的功能，不仅是现代型诉讼的必然要求，而且是司法过程的性质所决定的。［10］近年来，权利公平原则为某些法院适用来解决行政机关与相对人之间的争议。在邓州市城市公交有限责任公司与贾洪彬城市公共汽车运营行政许可纠纷上诉一案中，二审法院认为：一审被告邓州市建设局……违反了行政法的基本原则之公平原则，明显属于行政恣意。在该案中，法院将“公平原则”作为行政法的基本原则适用来审查具体行政行为是否合法有效。这是通过司法路径、通过倒逼机制来推动和促使行政机关依据权利公平原则行使权力的极好案例。最高人民法院将这个案件发布为指导案例。2014年修正的《行政诉讼法》为最高人民法院实施权利公平原则提供了难得的机遇。首先，可以根据第53条、第64条规定，发布有关法院对行政规范性文件进行附带性审查的规定，将权利公平原则作为审查规范性文件的重要标准和依据。其次，修正后的《行政诉讼法》第70条将“明显不当”、第77条将“行政处罚明显不当”等作为撤销或者变更行政行为的事由，法院可以据此规定，撤销或变更那些不符合权利公平原则的行政行为。同时，建议最高人民法院将各级各类地方法院审理的有关权利公平的典型案件发布为指导案例。

［1］王春英.行政处罚显失公正的判定标准［N］.人民法院报，2013-07-03（6）.

［2］蒋晓伟.法治政府的理论分析及其制度、能力构建［J］.行政论坛，2015，（2）.

［3］范毅.公平：宪法的基本价值取向［J］.中国人民大学学报，1999，（1）：80.

［4］陈新民，著.宪法基本权利之基本理论（上）［M］.台北：元照出版公司，1999（5）：504-515.

［5］戚建刚.WTO与我国行政程序法基本原则的扩展［J］.法学杂志，2002，（6）：24-25.

［6］李念祖，编著.案例宪法III［M］.台北：三民书局，2006：523-524.

［7］［法］皮埃尔·勒鲁著.论平等［M］.北京：商务印书馆，1988：22-23.

［8］［美］金勇义.中国与西方的法律观念［M］.沈阳：辽宁人民出版社，1989：87.

［9］吕颖锋等.从文本到实践：宪法民生权利透视［J］.江淮论坛，2014，（2）：133.

［10］丰旭泽.论通过司法程序制定公共政策——兼论最高人民法院司法模式的转型［J］.政治与法律，2015，（1）：141.

（责任编辑梦玮）

DF51

A

1001-862X（2015）03-096-005

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国家社科基金重点项目（11AFX017）；安徽财经大学重点科研项目（ACKY1520ZDB）

金玉（1962—），女，安徽淮南人，安徽财经大学法学院副教授，主要研究方向：宪法行政法学。