农业人口转移与社区服务支持*

吴业苗

（南京师范大学社会发展学院，南京210097）

农业人口转移与社区服务支持*

吴业苗

（南京师范大学社会发展学院，南京210097）

国家深化户籍制度改革，必将带来更多的农业人口向城镇转移。但从城市农民工、城郊失地农民和居村农民市民化的方式看，即使实行了城乡居民户口统一登记制度，农业人口转移也面临诸多困境。由于城乡社区是农业人口转移的重要发生场域，农业人口转移和市民化都离不开社区服务支持。如此，城市社区、村镇社区和村庄社区需要坚持城乡一体化发展理念，为城市农民工、城郊失地农民和居村农民的市民化提供全方位服务，进而促进更多的农业人口向城镇转移。

农业人口转移；市民化；社区服务；社区支持

中国农业人口向城市和农村城镇转移一直受到城乡二元经济社会结构制约，农业人口流动与转移严重脱节，致使人口城镇化滞后于土地城镇化。为消除城乡间藩篱，促进更多农业人口向大中小城市和农村城镇转移，国家除了深化户籍制度改革和推进公共服务向城镇常住人口覆盖外，还需要大力发展城乡社区服务，充分挖掘城市社区、村镇社区和村庄社区为农业人口转移提供服务的潜力，以支持农业人口转移，实现农民市民化。

一、农业人口转移方式与市民化问题

改革开放后，中国农业人口向城镇转移的方式有所不同。上世纪80年代，国家实施“离土不离乡、进厂不进城”的小城镇发展政策，农村剩余劳动力主要向家乡周边的小城镇流动，或进乡镇企业打工，成为从事非农产业的职工；或从事小生意、打零工，既从事农业劳动，又兼职挣钱。由于当时的户籍管理和粮食统购统销等政策对户口管制严格，绝大多数农村流动人口，包括到乡镇企业就业的职工，他们仍是农民身份，而不是“镇民”。不仅如此，在城镇工作的他们还要自己解决吃饭的“口粮”问题，即需要自带粮食到城镇谋生。进入到90年代，尤其在党的十四大后，城市改革加快、市场经济发展和粮食统购统销政策取消，使农民流动环境逐渐宽松，广大农民可以自由地选择流动地。如此，除了继续向农村城镇流动外，更多的农民选择到城市、沿海经济发达地区打工。

随着农业人口源源不断地流向城镇，各地政府纷纷加快土地城镇化和空间城镇化进程。然而，中国农业人口转移并没有与城镇化发展保持一致步伐，人口城镇化严重滞后于土地、空间城镇化，农业人口转移与市民化问题愈发复杂、艰巨。中国农业人口流动去向是大中小城市和农村城镇，与之相应的市民化方式主要分为城市农民工市民化、城郊农民市民化和居村农民市民化。这三种方式境遇不同，面临的问题也有较大差别。

城市是农业流动人口最多、最集中的地方，2013年中国农民工总量2.69亿人，其中城市外来农民工1.66亿人。城市农民工的生存状况普遍较差，市民化任务最艰巨，需要解决的问题也最多。其一，作为城市“另类”群体或“外来者”的农民工，遍布城市各行各业，几乎包揽了城市所有的脏活、累活、苦活和危险活，但城市仍旧歧视他们——居住和生活条件差，工资和福利待遇少，劳动和社会保障水平低；其二，农民工从农村空间跨越到城市空间，即从“自我空间”进入到“他者空间”，一方面对城市陌生的社会环境和严格的社会规范产生不适应感，总觉得家乡好，不愿意主动融入城市，另一方面，城市的制度性安排、社会关系网络、劳动力市场规则对城市农民工形成多重面向的“制度排斥、社会关系网络排斥、市场排斥”［1］，农民工被排斥在城市主流社会之外的边缘群体中；其三，尽管城市政府为农民工做了大量实事，有的按照市民待遇为他们提供就业、子女就学等服务，但多数地方的城市政府仍区别地对待老市民与新市民，没有均等化地为农民工提供公共服务，也没有公正、平等地赋予他们市民权益。总体来说，虽然自上世纪八、九十年代农民“弄潮儿”突破城乡边界，成群结队地闯入城市以来，农民工群体已经由最初的“盲流”转变为城市的建设大军、服务大军，成为城市重要的有生力量，但城市人和城市政府在主观上都没有将农民当作城市人，更别说在实践上有多少突破性举措，以至于大量农民工始终走在打工、市民化的路上，只有极少数人实现了身份转变。

城市郊区农民转移与市民化的状况稍微好些。在城市化大潮冲击下，城市郊区土地不断被城市圈占、吞噬，实地农民市民化问题随之凸显。相比于城市农民工群体，城郊农民转移与市民化的实践难度要小得多：一是居住在城市郊区的农民与市民交往频繁，对城市文化比较熟悉，拆迁进入城市后“文化脱序”不明显［2］，较少产生文化震撼，也不会感到焦虑不安，能较快地适应城市生活；二是城市郊区——兼有乡村与城市两者特征的“城乡融合区”［3］——的农民既从事农业劳动，又从事非农业劳动，并且一般以非农业劳动为主，其家庭收入更多来自财产（如出租房屋等）和非农劳动，农业情结淡薄，尤其是80后、90后的新生代农民，基本上不会种田，更渴望成为城镇非农职业者；三是城市政府为减少土地城镇化障碍，积极推进城郊拆迁农民市民化，主动为拆迁失地农民争取利益，并努力使拆迁失地农民的养老、医疗、就业、救助等社会保障与城市居民对接、并轨。概言之，城郊农民转移与市民化的进展比较平稳，难点一般集中在利益补偿上。只要政府在拆迁、征地过程中给予合理、公正的利益补偿，多数城郊失地农民还是愿意配合政府开展市民化工作，并主动让自己成为城镇居民的。

居村农民在既往的城镇化建设和发展中常被政府忽视，学界对农民就地市民化也褒贬不一。传统的市民化观点认为，农民市民化是农民包括城郊农民向城市迁移或集中的过程，否定农民就地市民化的存在与可能。对此，有学者根据西方国家城市化现实和“逆城市化”趋势指出，未来的城市与农村在地域界限上不再明显，市民与农民不再是地域上、职业上的区别，而是权利、待遇、生活方式和文明程度的不同。鉴于此，葛正鹏重构了市民概念，认为市民“不光是指居住在城里的人，而是具有同等国民待遇、城乡共同体的正式成员”；农民市民化不仅是农民身份向城市居民身份、农村人口向城镇人口、农业劳动向非农业劳动的转变的过程，而且是让所有人包括农村居民，都能享有城市生活方式、城市文明的过程。［4］还有学者将农民市民化置于城乡一体化发展背景下考量，指出居村农民市民化在中国是可能的：“城乡一体化为居村农民市民化拓展、建构了可能空间，而农村公共服务的城乡等值化建设则让这种可能变成现实。”［5］新农村建设和新型城镇化发展为中国农民市民化开辟了更广阔通道，即只要农村新型社区、集中社区和村镇社区的公共设施、公共服务、社会保障、社会治理水平达到或接近城市，居村农民就完全有可能低成本、就近转移并实现市民化；未来中国农民市民化的“重头戏”不在农民工市民化，而在居村农民就近转移、就地市民化上。当然，居村农民市民化也面临一些问题，主要在于就业、创业岗位不足。农村村镇，企业少，就业岗位少，工作条件差，工资待遇低，很难满足求职者日益增长的物质文化生活需要。

二、农业人口市民化主阵地与进路的选择

虽然户籍制度改革让农民工们不再担心户口的排他性，城乡公共服务一体化战略的实施，也能让农民工们更多地享有城市公共服务，但城镇中外来农民工的住房问题极有可能成为户籍制度改革后影响他们市民化的最大障碍。不难想象，众多低收入的农民工很难拿出动辄一两百万元购买城镇住房，没有住房，即使“进得来”的农民也不会在城镇“留得住”，更妄言在城镇“过得好”。除非城镇政府加大廉租房、公租房或经适房的建设力度，并将在城镇有稳定工作的农民工纳入保障中，否则，高房价会让越来越多的城市打工者打消转移户口的念头。再一个难题就是城镇外来农民工的农村土地承包权问题。社科院对11万农民工的一项问卷调查显示，60后和70后的第一代农民工不愿意转变为非农业户口的达到80%，80后新生代农民工不愿意转为非农业户口的比例为75%，如果要转移者交回承包地，不愿意“农转非”的多达90%以上。［6］显然，之所以有大比例农民工不愿意放弃农业户口，最关键因素在于农村承包地，它的吸引力比城镇户口更大。虽然中央强调现阶段“不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件”，但农民对以后怎么办没底，因为《农村土地承包法》规定，当农民把户口转到设区的城市（即大中城市）时，必须把承包地交回发包方，如果不交，发包方有权收回。由此，农民工市民化不仅存在城市自身空间不足、公共设施拥挤、服务能力跟不上的尴尬，还面临相当多的农民工因住房、承包地问题不能解决而不愿意转变户口的困境。城市尤其大城市的农民市民化还有很长的路要走，有太多“硬骨头”要啃，有诸多“绊脚石”要搬。

相比而言，城郊和村镇农民市民化的住房和土地问题容易解决。在城郊农民市民化上，农民转移到城镇不需要考虑以后的土地问题，因为政府在征用土地时给予了农民一次性补偿，并为失地农民建立完善的、与城市居民水平差不多的养老、医疗等社会保障。城郊农民也不需要考虑农村住房，因为政府采用“以一还一”的办法，为农民提供了面积相等的城镇住房。在村镇农民市民化上，农民离土没离乡，脱农没脱域，没有进入到设区的市，按照《农村土地承包法》的相关规定，不必把承包地、宅基地交回村集体。当然，政府可以像对待城郊农民一样，在农民自愿的前提下采用补偿、交换方式将农民转移到村镇，让他们过上城镇人生活。至于农民转移后的集体经济收益分配问题，不少地方采用股份合作形式保障进城镇农民的集体经济收益分配权。实践表明，集体经济股份合作制对转移农业人口和推进城乡一体化发展有积极作用，有助于维护农村集体经济持续发展，有助于保障原集体经济组织成员合法权益，有助于消除农业转移人口因担心失去集体经济权益而不愿意市民化的现象。

城郊农民和村镇农民市民化更容易转移农业人口，更符合中国城镇化发展国情。然而，遗憾的是，各地政府都将农民市民化的工作重点放在城市农民工上，不太重视城郊农民市民化和居村农民就近市民化。政府做出如此选择，虽然符合中央“优先解决存量”的农业人口转移原则，但在事实上，大城市尤其是特大城市的空间容量、公共设施、政府财力都非常有限，很难在短期内无限度地扩张并接纳源源不断的农业人口。中国快速转移农业人口，促进更多农民实现市民化，必须依赖城郊和村镇。这不仅因为城郊农民市民化和农民就地市民化成本低，转移难度小，而且新农村建设、新型城镇化发展正在使农村村镇、农民集中社区的公共设施、公共服务与城市对接、并轨。并且，随着国家将公共事业发展重点转移到农村和大城市产业转型升级的进一步展开，越来越多的产业将到农村城镇落户，未来的村镇将有更多的就业岗位和创业机会。农业人口转移与市民化任重道远，肯定不能将农业人口转移的重担推给大中城市，应该多头并进，根据大中小城市和村镇的发展情况，有序、有差别地引导离土的农业人口分层级转移。

再者，在城镇化进程中减少、转移农业人口的问题一直困扰着执政者，一些地方政府在农民市民化上举步维艰。对此，学界给予了不同的解读，并冀望通过改革户籍制度、实行均等化公共服务、增加政府财政普惠扶持、保障农民工劳动权益、转变农民传统观念、提高农民文化与技能素质等途径改善农业转移人口的生存环境，进而更快地促进农业人口转移，实现其市民化。客观地说，地方政府围绕这些方面为进城农民做了大量工作，也取得了斐然成绩，越来越多的农民工被列为城市“新市民”，享有了更多的市民权益。但毋庸置疑，除部分城郊农民市民化比较顺利外，多数农业人口转移和市民化的道路充满荆棘、坎坷，广大农民工们仍在市民化路上徘徊，亟须新通道引导他们转变身份。

在城郊农民市民化实践的调查中发现，让农业人口进入社区，并为其提供市民化社区服务，可以有效地促进农业人口向市民转身。现实中，城郊农民市民化的效果要明显好于农民工市民化。这除了上文提及的文化、职业、社会保障等方面对农民转移有利外，更关键的是，城郊农民市民化基本上依托社区进行，即农民从村庄社区被集体安置到新社区。而新社区基本上按照城市社区样式建造，拥有与城市社区一样，甚至高于一般城市社区的公共设施，他们一进来就能接受到类似城市社区的公共服务、公益服务和市场服务。社区服务不仅能化解新居民在生产生活上的焦虑，帮助他们尽快适应新环境，而且由于具有城市化特性的社区服务在为新居民提供服务的同时，也发挥着牵引、指路作用，让新居民在潜移默化中接受新生活，并最终成为真正的城市人。由此，户籍制度改革开启后，政府要做的除了积极稳妥地推进土地、就业、社会保障等一系列配套改革外，还应该着力强化社区建设，大力发展社区服务事业，帮助农业人口转移和实现市民化。

三、发展社区服务，促进农业人口转移

农业人口转移的场域分别在城市和村镇，为农业人口转移提供市民化服务的主要责任是城市社区和村镇社区。村庄社区服务并非不重要，如果村庄社区根据农业人口转移走向和市民化趋势建立健全服务，提高服务针对性，能在一定程度上为农业人口转移消除后顾之忧，从而间接地促进农民市民化。

1.发展城市社区服务，促进农民工及其家属子女市民化

城市社区管理者包括多数城市居民，普遍认为农民工是外来者，不是城市居民，城市社区没有必要为他们提供服务。如此，城市社区在事实上就成为市民的“私域”，是市民“家里”空间，而农民工即使被称为“新市民”，也与这个空间无关，虽然他们工作生活在城市，但不属于城市社区。调研发现，农民工在城市拥有的服务长期局限在子女教育、劳动权益维护等有限几项服务上，社区层面上除了计划生育管理外，几乎不关心农民工生存状况，更不要说为他们提供服务了。虽然城市市场发达，购买服务比较方便，但市场服务一般收费高，它让许多农民工望而却步。如此，农民工们都尽可能地减少服务需求，一般不以市民为参照对象，更不会在服务数量与质量上与市民攀比。

尽管农民工们不对城市社区服务有所企求，他们也不会主动争取自身服务权益，但政府要转移他们为市民，就不能任由这种不合理、不正常的现象持续下去。众所周知，农民工们已经深深地嵌入城市中，他们需要城市接纳，而城市建设和居民日常生活离不开他们。因此，农民工及其家属子女在城市的困难和需求应该是城市政府的、城市社区的，城市政府和城市中的每一个人都有责任帮助他们解决。作为城市居民居住和生活单位的社区没有理由拒绝农民工们，应该敞开怀抱，将建设城市和服务城市居民的农民工们纳入服务范围，主动为他们提供社区服务。农民工们最需要服务有居住、子女教育、医疗、养老、就业、文化、体育、休闲等，如果城市社区能在这些方面满足农民工们服务需求，他们就会对城市社区有亲和感、认同感和归属感，就会把城市社区当作自己生活的家园，也就会自信地与城市居民交往互动，进而使农民工市民化问题迎刃而解。

2.发展村镇社区服务，支持居村农民市民化

村镇社区主要指农村场域中建制镇社区、城郊社区和农民集中社区或新型农村社区。村镇社区是新型城镇化的主阵地：中国农村人口多，无论城市怎么扩容，也难以接纳全部农业转移人口，而村镇是联系城市与村庄的重要节点，属于城乡对流的缓冲区间，建设好了，既可以承接返乡的农民工，又可以大量吸纳离土农民，并且能保障他们基本过上与城市居民同样的社区生活；村镇社区接地气，农民可以在不脱域、不脱俗、不脱群的情况下转移到村镇新社区，市民化成本比较低，转移风险也能自我控制；更关键的是，村镇社区与村庄社区不同，它处于农村地域，能“望得见山、看得见水”，居民可以选择城乡不同的生活方式过日子。当然，村镇社区建设比村庄社区建设要求更高，它需要政府按照城市社区样式建设村镇社区，其中服务设施、服务内容、服务方式等也要与城市社区接近、类似。

毫无疑问，村镇社区已经不是纯粹的农村社区，村镇社区服务更多地体现出非农特色，不仅要帮助居村农民转变为居村市民，而且要着力为村镇社区居民提供市民化服务。具体要求有：（1）村镇社区不像村庄社区，农业生产和农民生活是分开的，是居民的居住、生活空间，有完备、齐全的道路、路灯、水电通讯管网设施，还有齐全的供社区居民购物、休闲、娱乐、健身等的公共场地；（2）村镇社区居民一般不再从事农业劳动，土地的天然保障式微，需要政府和社区组织为居民提供与城市居民均等化的养老、医疗、救助、失业、工伤等社会保障服务；（3）村镇社区是一个半熟人社会，不少居民彼此陌生，邻里、亲属间交往没有村庄社区频繁，互帮互助式服务大量减少，更需要政府、社会、市场为居民提供全方位服务；（4）村镇社区居民的生活方式现代化程度高，居民不能再过农民式生活，如不能在社区饲养鸡鸭鹅、种植蔬菜，社区服务要引导居民习惯城里人的生活方式，即索罗金指出的，要转变农村意识、行动方式和生活方式为城市意识、行动方式和生活方式。［6］鉴于此，唯有村镇社区服务与城市社区服务接轨、一体化，才能有效地改变居民的农民特性，促进其实现市民化。

3.发展村庄社区服务，为农业人口转移消除后顾之忧

当下中国农村发展情境与上世纪八、九十年代不同，快速城市化及农业劳动力大量外流，农村空心化、农业边缘化、农民市民化趋势日渐凸显，不少村庄在城乡“拉—推”力作用下被掏空，呈现荒芜、萧条、颓废、破败景象，村庄社区服务需要根据村庄空间调整和未来走向进行重新部署。鉴于农业人口不断从村庄流出的现实，一些村庄由空心逐渐走向消亡是不可避免的趋势，村庄社区服务主要任务不是政府投资建立服务中心，强化服务功能，完善服务体系，以期吸引离乡的农民返回农村，而是要提供社区服务，以减少人口外流的消极后果，收拾好村民离村后的残局，促进更多的农业人口转移到城镇。因此，村庄社区服务发展不能千篇一律、不切实际地发展，不能被“公平”绑架，要顺应新型城镇化和城乡发展一体化发展趋势，避免服务机构重复建设和服务资源浪费。

如此看来，村庄社区要为村庄流出人员和村庄留守人员提供服务。为村庄流出人员提供的服务侧重于帮助他们流转承包地，保障他们的土地承包经营权、宅基地使用权和集体收益分配权不因他们到城市打工受到侵蚀，使他们能安心在城镇打工。但这不是村庄社区服务重点，村庄社区服务最主要的对象是留守人员。由于农村留守人员基本上是老人、妇女和儿童群体，他们相对弱势，对养老服务、生产服务、教育服务有更多、更高的要求。此外，村庄社区基本上是农业社区，居民对产前的耕种与育苗、产中的治虫与除草、产后的收储和销售等的服务有不同要求，社区应该组织相关的服务力量，满足农业生产不同阶段的服务需求。再者，村庄社区一般地处偏远农村，交通闭塞，居民需要的服务，如家电维修、职业培训、假冒伪劣商品识别等方面的服务难以进入社区，迫切需要政府、社会团体、企业送这类服务到社区。

综上，国家深化户籍制度改革，实行城乡居民统一的户口登记，将进一步促进农业人口转移。但是，由于中国社会发展处于工业化和后工业化并存阶段，农民市民化并非只有进城市一条路，城郊和村镇也是农业人口转移和市民化的重要场域，并且，城郊农民市民化和居村农民市民化应该成为中国农民市民化的重头戏。为多途径、更有效地促进农业人口转移和实现农民市民化，一方面要继续深化户籍制度改革，消除农业人口转移和市民化的各种障碍，另一方面还要强化城乡社区建设，大力发展社区公共服务、公益服务和市场服务，为农业人口转移和市民化保驾护航。

［1］潘泽泉.社会、主体性与秩序：农民工研究的空间转向［M］.北京：社会科学文献出版社，2007：189.

［2］张继焦.城市的适应——迁移者的就业与创业［M］.北京：商务印书馆，2004：22.

［3］Gregory Eliyu Guldin.“Townizing Southern China：Chinese Desakotas”，in Metropolitan Ethnic Cultures：Maintenance and Interaction，edited，by China Urban Anthropology Association，Academy Press，2003：289-293.

［4］葛正鹏.“市民”概念的重构与我国农民市民化道路研究［J］.农业经济问题，2006，（9）：63-67.

［5］吴业苗.居村农民市民化：何以可能？——基于城乡一体化进路的理论与实证分析［J］.社会科学，2010，（7）：54-62.

［6］朱隽.莫要强拉农民进城［N］.人民日报，2014-08-15（17）.

（责任编辑木木）

C924．24

A

1001-862X（2015）03-0015-005

本刊网址·在线杂志：www．jhlt．net．cn

江苏省高校哲学社会科学研究重点项目“江苏农村社区化服务体系创新路径及政策研究”（2013ZDIXM004）；江苏高校协同创新中心“新型城镇化与社会治理”自助项目

吴业苗（1966—），安徽庐江人，博士，南京师范大学社会发展学院、国家治理与政府创新研究中心教授，主要研究方向：城乡一体化、公共服务。