“福利刚性”条件下养老保险制度可持续发展路径探析

高连欢

摘 要：养老保险作为现代社会保障制度的支柱，对于社会稳定具有重要的作用。由于历史欠账过多、老龄化趋势日趋严重、支撑结构过于单一，以及受经济形势波动等因素影响，中国现行养老保险制度面临着巨大的压力，如何改革和完善现行养老保险制度已经成为政府和学术界关注的一个热点问题。从制度建设的层面探索养老保险制度可持续发展之路径，关键在于消解“福利刚性”对基本养老保险制度的制约，加快构建多层次、多元支撑的养老保险制度体系，着力发展各类补充养老保险，以缓解公众对基本养老金的过度依赖。

关键词：福利刚性；养老保险；可持续

中图分类号：C913 文献标识码：A 文章编号：1003-1502（2015）01-0077-06

作为现代社会保障制度的首创者，德国“铁血首相”俾斯麦曾公开宣称：“社会保险是消除革命的投资，一个期待养老金的人是最守本分的人，也是最容易统治的人。”社会保障制度对于维护社会稳定的重要意义，由此可见一斑。从这个角度上说，以养老保险为核心的现代社会保障制度的普及推广，是20世纪人类社会在中观社会领域最伟大的创设之一。

中国现行的社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度已经实行近20年，为社会的稳定和经济的发展做出重要贡献。从整体上来看，虽然目前尚有较大规模的基金结余，但由于历史欠账过多，实际上背负着沉重的隐性债务，个人账户资金被借支，长期“空账”运行。另外，由于中国人口老龄化日趋严重、基本养老金水平持续上调、经济缓行所带来的企业和职工缴费压力加大等因素的综合影响，养老保险基金的长期支付能力和制度本身的可持续运行面临严峻挑战。再加上养老保险基金投资渠道单一，保值增值压力较大，未来基本养老金缺口将达到几十万亿。

据中国社会科学院编撰的《中国养老金发展报告2011》显示，从1997年各级财政开始对养老保险转移支付算起，补贴规模迅速扩大。2000年各级财政补贴金额为338亿元，2006年为971亿元，2010年为1954亿元，2011年新增补贴高达2272亿元，财政累计补贴金额达1.2526万亿元。[1]这意味着，近三分之二的养老保险累计结余来自于财政转移支付。本文拟通过梳理归纳养老保险制度历史沿革和演变，分析可持续发展所面临的主要现实问题，进而提出养老保险制度可持续发展的总体导向和具体路径。

一、中国养老保险制度的历史沿革与现状

（一）中国养老保险制度的历史沿革

从历史角度看，中国的养老保险制度既是一项公共政策，又是经济体制改革的配套政策，更是一项供给主导型制度，它的制定和变迁受到不同时期的政治、经济、社会环境以及决策者偏好等因素的综合影响。总体来看，可以将新中国成立以来中国养老保险制度的发展划分为三个主要阶段。

1.新中国成立初期养老保险制度的建立

新中国成立之初，为了让劳动者切实感受到新生人民政权的制度优越性， 1951年2月，政务院出台了《中华人民共和国劳动保险条例》。1953年，政务院对该“条例”进行了修正，明确了具体的缴费标准，基金的使用范围涵盖了养老、工伤、医疗等所有劳动保险事业。此外，对养老保险的待遇及补助费标准也做了相应规定。上述政策初步解决了广大职工的养老问题，对生产效率的提高起到了重要的助推作用。

2.“文革”时期养老保险制度的沉降

1969年2月，财政部发布《关于国营企业财务工作中几项制度的改革意见（草案）》，规定“国营企业一律停止提取劳动保险金”，“企业的退休职工、长期病号工资和其他劳保开支，改在营业外列支”。这样，养老待遇从全国统筹改为单纯由企业自身负担，社会保险演变为企业福利。但在当时的计划经济体制下，企业并不是自负盈亏的经济实体，因此职工养老待遇是有保障的。可以说，“制度虽然‘沉降，不再实行社会统筹，但保险标准被维持下来；人民生活水平提高缓慢，但基本待遇尚能支付”。[2]

3.改革开放以来养老保险制度的恢复和发展

1978年6月，国务院颁布了《关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《关于工人退休、退职的暂行办法》（即著名的104号文件），针对“文革”中出现的不正常现象和既存制度的缺陷，重新规定了离退休的条件及待遇标准。自此开始，干部和工人的退休待遇通过不同的文件予以明确，为以后的“双轨制”问题埋下了隐患。104号文件在企业盈亏由财政兜底的基本假设下，延续了“文革”时期的企业福利养老模式，而其本质仍然是福利制的国家养老模式。然而，随着改革的深入和市场经济体制的逐步建立，这种福利养老模式与整体经济环境的不适应性日渐突出，改革已经是迫在眉睫。

（二）中国养老保险制度的现状

1.退休费用统筹制度的建立

随着国企改革的深入，一些经营困难的企业退休费难以按时足额发放，严重影响社会稳定和改革进程。鉴于此，1982年以来，中央多次指示要进行劳动制度改革，各地随后展开试点工作。在总结试点地区改革经验的基础上，国务院于1986年出台了《国务院关于发布改革劳动制度四个规定的通知》（国发〔1986〕77号），决定在国营企业内实行劳动合同制，并对劳动合同制工人实行退休养老保险制度。实践证明，统筹养老保险制度改革保证了离退休职工退休费的发放，均衡了养老保险费用负担，对于维护社会稳定、顺利推进社会经济体制改革，发挥了积极的保障作用。

2.企业和个人共同缴费制度的建立

国务院于1991年出台了关于企业职工养老保险制度改革的第一个正式规范文件，即《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》（国发〔1991〕33号） （以下简称《决定》）。《决定》明确规定在养老金计发办法不变的前提下，实行养老保险企业和个人共同缴费，并要求在企业和职工自愿的基础上，实行多支柱的养老保险制度体系。应该说，《决定》的颁布实施实现了帕累托最优效应，顺应了构建市场经济体制的总体改革导向。从企业角度看，对于养老负担重的企业，转移了负担，降低了成本，提高了盈利能力。从职工本人角度看，虽然增加了本人的缴费义务，但保障了退休后养老金的按时足额发放，消除了后顾之忧。

3.统账结合模式的建立

虽然养老保险个人缴费制度在推行初期成效明显，但随着经济改革的不断深入，许多国有企业关停并转，大量人员被推向社会或提前退休。由于最早建立的养老保险制度实行现收现付制，在在职人员大量减少、退休人员大量增加的情况下，基金支付压力日益沉重。对此，一些专家学者建议在现有的现收现付制基础上，引入个人账户，形成部分积累制，以应对未来支付的风险。

1993年11月，中国共产党十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出城镇职工养老保险金由单位和个人共同负担，“实行社会统筹和个人账户相结合”。之后，国务院在1995年出台了《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》（国发〔1995〕6号），将十四届三中全会的决议具体化，并形成了注重效率和注重公平两种实施办法，由各省根据自身情况选择实施。更注重效率的实施办法在实施思路方面更加偏重完全积累制，激励因素更明显，但与当时的总体改革形势，特别是深化国有企业改革的社会背景不相适应，因此未得到推广。

4.统一养老保险制度的形成

2006年，为了应对人口老龄化、就业方式多样化和城镇化的发展，国务院下发《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（国发〔2005〕38号），进一步完善了养老保险制度体系：一是在统一的养老保险制度的基础上，建立了待遇与缴费紧密挂钩的激励机制；二是明确逐步做实个人账户，同时逐渐扩大做实个人账户试点地区，积累基本养老保险基金，应对人口老龄化；三是本着更好地保障退休职工生活、增强企业人才竞争力的目的，采用市场化管理和运营方式，发展企业年金，建立多层次的养老保险体系。此后，职工基本养老保险的覆盖范围不断扩大，截至2013年6月，覆盖人数达到3.1亿人，其中离退休人员7700万，在职与退休人员比例为3：1，月人均养老金近1900元。

二、现行养老保险制度面临的形势和存在的问题

（一）人口老龄化

人口老龄化是影响养老保险制度可持续发展的最根本原因。中国的人口老龄化速度和程度，均超出了普遍的预期。2006年国家老龄办发布的《中国人口老龄化发展趋势预测研究报告》认为，预计到2020年，全国老年人口将达到2.48亿，老龄化水平将达到17.17%，到2050年，老年人口总量将超过4亿，老龄化水平将达到30%以上，其中，80岁及以上老年人口将达到9448万，占老年人口的21.78%。

（二）养老保险制度的支撑结构单一

据人力资源与社会保障部发布的《2011年人力资源与社会保障事业发展统计公报》数据显示，2011年中国基本养老保险金为1.95万亿元，占养老金总资产比重为84.8%，企业年金占15.2%。可以看出，基本养老金仍然是绝大多数退休人员养老保险的最主要来源，养老保险制度的支撑结构相对单一。形成这种单一的支撑结构的主要原因：

一是人们基于惯性思维认为，基本养老金应该是政府承担全部养老保障责任。由此强化了退休人员对基本养老待遇的依赖，也增加了基本养老保险基金的支付压力。更加严峻的是，基本养老金的持续上调，已经使得离退休人员对此有了强烈的预期。

二是补充保险需要另外缴纳费用，不具备吸引力。由于建立补充保险需要企业和个人在基本养老保险费以外单独缴纳费用，减少了企业利润和职工个人的当期收入，对于一些盈利能力较低的企业或者非公有制企业来讲，补充保险不具备吸引力，实施情况并不理想。

三是通过财政转移支付提高企业职工基本养老金，巩固了基本养老保险“一枝独秀”的地位。经济持续高速增长带来的财政积累并没有通过税收优惠等途径，用于补充养老保险的建设，而是更多用于提高基本养老金标准，从而形成了基本养老基金的刚性支出趋势，客观上进一步强化了基本养老保险制度在多层次制度体系中的绝对主导地位。

（三）基本养老保险的激励机制陷入两难境地

为了调动参保人员的缴费积极性，从1997年起，基本养老保险计发办法中逐渐增加了更多的激励因素。短期来看，职工为了获得更高的养老金，会按照较高的标准缴纳养老保险费。但从长远来看，过高的激励可能反而不利于养老保险制度的持续健康发展。典型的表现就是，随着人们收入水平的不断提高，目前基本养老保险的激励机制陷入一种进退维谷的尴尬局面：如果保持养老金待遇差的比例不变，待遇差的绝对额会逐渐增大，在职期间低收入人员养老金仍然会很低；如果将待遇差的绝对额控制在一定水平，则会降低制度的激励性，导致很多人员不再按照实际收入缴纳养老保险费，基金收入减少。

（四）企业和职工缴费能力波动

在市场经济和经济全球化背景下，经济发展的不确定性是客观存在的。在经济增幅减缓时，企业盈利能力下降，养老保险费征缴就会面临困难，进而造成养老保险基金的支付压力，养老保险制度可持续运行也受到影响。近年来，受到国际经济波动的影响，国内企业的盈利能力出现下降，迫使一些企业选择降低缴费基数甚至直接断缴。据中国社科院发布的《中国养老保险发展报告2013》显示，截至2012年底，城镇职工基本养老保险总参保人数为3.04亿，比2011年增加了7.17%，但增速慢于上一年的10.44%。其中参保职工人数为2.3亿，比上年增长6.57%，增速回落了4.58个百分点。

（五）个人账户没有起到积累作用

个人账户制度的实施构建了待遇与缴费挂钩的激励机制，调动了职工缴费积极性，但并没有实现真正意义上的部分积累制。在建立个人账户之前，缴费办法是按照“以支定收、略有结余”的原则确定的，单位和个人缴费全部用于当期的待遇支付。建立个人账户之后，缴费办法和待遇水平过渡平稳，基金收支规模没有太大变化。因此，要在不增加缴费的前提下，为了确保养老金按时足额发放，许多省市地区在职职工的个人缴费被用于当期发放，而没有形成积累，由此产生所谓的“空账”问题。

三、制约养老保险制度可持续发展的主要症结

长期以来，养老保险制度在运行中难以避开的一个难题，就是“福利刚性”对其可持续发展的制约。简言之，“福利刚性”是指大多数人对既得社会福利待遇具有只允许其上升、难以接受其下降的基本心理预期。正是由于社会福利的这种刚性特征，导致各类基本公共服务，特别是由政府承担主要供给责任的社会保险，严重缺乏弹性。任何一项旨在降低时下社会福利水平的公共政策，往往都会面临巨大的社会压力，甚至是政治风险。在这种情况下，社会福利水平一旦提升到某个层次以后，就很难再根据经济形势和政府财力的变化做出向下的调整。这里的问题是，在经济全球化背景下，经济发展的周期性波动很难避免。对于一个国家而言，一旦增长速度放缓，劳动者收入减少，支撑社会保险事业的基金和税收就会减少。然而在“福利刚性”作用下，公众对公共服务的需求又很难会因为经济状况的恶化而降低，从而导致公共政策骑虎难下。要消解“福利刚性”对养老保险制度可持续健康发展的影响，可以从两个方面着力：

首先，要对“福利刚性”作用下养老保险制度的基本运行趋势做清晰的预判，在制度设计上、资金筹集上和收支平衡上作必要的准备，以应对社会经济可能出现的波动，为日后的经济发展以及财力增长预留出必要的弹性空间。尤其要注意避免超出制度发展阶段的承诺或覆盖范围不适当地扩大化和零碎化，以至于对经济发展和政府财力的持续增长构成不必要的压力。

其次，要加快构建多层次、多元支撑的养老保险制度体系。目前，多层次养老保险体系成为发达国家的普遍发展趋势，世界银行将此类模式概括归纳为“三支柱”养老保险体系：第一支柱是由法律强制推行、政府管理、以税收支持的具有再分配性质的基本养老保险计划；第二支柱是采取市场化模式运行、完全积累且养老保险与缴纳金额相结合的各类补充养老保险，各类职业年金是其典型代表；第三支柱则是为需要更高水平养老金的人们所设计的，自愿参加的商业保险性质的个人养老保险计划。要大力培育发展企业年金，构建可持续发展的多层次养老保险体系。[3]

四、 促进养老保险制度可持续发展的建议

目前，围绕养老保险制度可持续发展这一基本政策目标，中央政府正在研究采取全国统筹、延迟退休、做实个人账户、养老保险基金保值增值等措施，借此增强养老保险制度的可持续发展能力。养老保险制度的可持续发展就是要在促进经济社会可持续发展的基础上，以可持续发展为基本特征，形成一套促进养老保险制度不断发展的政策、方法和制度体系。[4]同时，要结合实际情况和存在问题，明确改革的基本原则，消除参保人员的后顾之忧。

（一）大力推动中国版的401（k）计划，壮大第二支柱

目前，美国、法国、德国、日本、英国等养老保险制度运行情况较好的发达国家都将基本养老保险替代率控制在较低水平，分别为51%、62%、52%、49%、47%。在基本养老保险替代率不足的情况下，各国则均采取建立第二、第三支柱的方式，以维持公众退休后待遇的相对稳定。相反，作为欧债危机的重灾区，以希腊为代表的部分欧洲国家，由于养老保险制度体系过于依赖第一支柱，即基本养老保险的支撑，基本养老金平均替代率高达80%以上，政府财政压力异常沉重，最终成为引发主权债务危机的重要诱因。而中国早在1991年已经提出建立三支柱的养老保障制度体系，但由于制度和思维的惯性作用，目前基本养老金仍然是绝大多数退休人员的最主要收入来源。“三支柱”式养老保险体系的基本作用是降低基本养老金在公民养老保险中的地位，进而降低“福利刚性”作用下公众对基本养老金的持续上涨预期，缓解基金的运行压力。

（二）逐步补充个人账户缺口，提升平衡能力

在目前的基本养老金制度中，个人账户资金被社会统筹账户借支，导致个人账户“空账”运行。应尽快完善个人账户制度，逐步补足个人账户缺口。补足缺口，是个人账户基金通过市场化投资运作，实现自我积累，提高保障能力的前提条件。一是通过划转国有股权补充个人账户。目前中国上市国有企业股份的市值约为12万亿以上（含境外上市企业），可以考虑将部分股权划拨给养老保险基金，通过适当途径实现稳定回报。二是通过国家财政加大转移支付，逐步补足个人账户，承担制度转型成本，提高基本养老保险制度的自我平衡能力。促进个人账户基金的保值和增值，提高收益水平，有利于保障参保人员的待遇水平不降低，有利于弱化对基本保障制度的依赖。

（三）鼓励发展个人储蓄性养老保险，提升支撑功能

纵观欧美发达国家的养老保险体系，个人储蓄性养老保险发挥着重要作用。如美国的个人退休账户已经成为近30年来美国养老金资产持续增长的最主要来源，其优势在于，享有税收延递或者免税等优惠政策。个人参与者每年可将一定免税额度的资金存入账户，根据个人的风险喜好配置资产，而且投资收益免税，退休领取时缴纳个人所得税。目前中国资本市场不断发展和完善，金融机构管理资产经验逐步成熟，具备了发展养老金理财产品的条件。而且居民财富不断增长，也具备了一定的个人养老理财能力。可以借鉴美国的个人退休账户经验，尝试开展个人税收递延养老金投资账户试点。这样既可以激励个人商业养老保险的发展，也有利于满足个人养老保障需求的多样性，提升第三支柱的支撑作用，进而优化养老保险体系的结构。

（四）逐步延长退休年龄，促进可持续发展

现行退休政策是计划经济时期根据当时的国情制定的，如今，在社会主义市场经济体制下，国情发生了较大变化，医疗条件有很大改善，人均寿命也大幅度提高。随着人们受教育年限增加，而退休年龄的规定没有变化，必然影响养老保险制度积累性的发挥，加重养老基金的负担。如果延长退休年龄，既可以增加养老保险缴费人数、增加养老基金收入，又可以减少退休职工人数、减少养老基金支出。据中国社科院世界社会保障中心研究员郑秉文教授测算，中国退休年龄每延长一年，养老统筹基金可增收 40 亿元，减支 160 亿元。[5]可以采取渐进式延长退休年龄，作为退休制度改革的重要措施加以实施，以促进养老保险基金收支平衡，从而使养老保险制度能够可持续发展。

（五）完善基金筹资和投资体制，实现保障增值

党的十八大报告指出，扩大社会保障基金筹资渠道，建立社会保险基金投资运营制度，确保基金安全和保值增值。养老保险制度的可持续发展关键在于养老保险基金的可持续发展。[6]为促进社保基金可持续发展，必须完善社保基金征收和投资运营制度。一是研究开征社会保障税。目前，世界上有132个国家建立了社会保障制度，至少有108个国家开征了社会保障税。德国是世界上开征社会保障税最早的国家，美国于1935年开征了社会保障税，并于1968年成为本国的第二大税种；巴西是开征社会保障税最早的发展中国家，且从收入规模来看，已成为本国的第一大税种。开征社会保障税将社会保险资金置于法律的强制力下，可以成为社会保障基金筹资的稳定来源。二是健全多元化投资模式。社保基金投资中可以提高权益类的投资比例，加强对投资基金公司的监管，选择专业的基金公司作为委托投资人，同时优选实业投资项目，逐步扩大实业投资规模，提高社保基金投资收益率。三是完善风险控制机制。在社保基金的投资运营中，要设定合理的风险评估指标，严格按照程序进行风险评估工作。国家应该在这个方面加强人才的引进与培养，加强专业评估队伍建设。

参考文献：

[1]“老有所养”进行时：覆盖人数超7亿[EB/OL]. http：//www.21cbh.com/HTML/2012-11-7/2NNjUxXzU1NjQ2NA.html，2012-11-07.

[2]胡晓义.中国养老保险制度的历史沿革[J].经济要参，2003，（15）.

[3]车昭益.培育发展企业年金市场 构建可持续发展的多层次养老保障体系[J].上海保险，2005，（8）.

[4]陈蕊. 我国城镇职工基本养老保险可持续发展政策问题研究[D].首都经济贸易大学，2007.

[5]多数人反对延长退休称调查结果不全面[EB/OL].http：//www.51labour.com/show/181250-3.html，2014-05-10.

[6]钟健.基于可持续发展的中国养老保险资金研究[D].西南财经大学，2007.