探索者的脚步

钟鸣

“竹外桃花三两枝，春江水暖鸭先知”。作为在全国率先试水司法改革的上海检察机关，2015年的春天是令人难忘的。

如同潇潇春雨润物无声，三四月间短短数天内，在上海市检察院网站上，连续向社会公布多达21项、涉及检察改革的规定制度，加上近期即将公布的规定制度共达32项。如此密集推出检察制度创新，在上海检察历史上前所未有，这意味着经过九个多月来的试点、探索、总结。在这个春天里，检察改革试点在上海全市面上推行的时间窗口已经打开。

先行探路 勇于担当

2014年6月，中央《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》和中央批准的《上海市司法改革试点工作方案》明确了“实行司法人员分类管理”、“完善司法责任制”、“健全司法人员职业保障制度”、“实行省以下法院、检察院人财物的统一管理”，为司法改革的四项主要任务。自此，一场探索构建中国特色检察制度、涉及深层次司法体制改革拉开序幕。

然而，改革没有现成的经验可参照。上海市检察院党组书记、检察长陈旭和党组一班人马，十分明确身上担负先行探路、积累经验的责任与担当。2014年6月，他们选择了市检察二分院和闵行、宝山、徐汇三个区检察院进行先行先试。九个多月来，上海市检察院先后召开党组会、检察改革试点工作领导小组会20余次，认真学习领会党中央、高检院、市委关于司法改革精神和试点要求，牢牢把握改革的正确方向并要求试点检察院检察长作为第一责任人，敢于担当，坚持原则，稳妥推进。

九个多月来，他们重点从分类管理改革、检察官办案责任制、主任检察官制度和检察办案组织改革、培养高素质检察官、检察权运行新体制下的有效监督制约机制、检察官依法履职职业保障体系等十个突破口推进改革试点，同时精心选择了“制定实施方案和配套制度”；“妥善解决重点问题”；“进行人员分类”；“边推进、边总结试点经验”等四条实施路径。

九个多月来，他们积极探索、紧锣密鼓研究出台和即将出台的基础性文件和制度规定共有五大部分49项，从而使改革试点已初步形成一套完整的制度框架体系。还任命了第一批58名检察官助理，对检察官等级进行了模拟套改，开展了先行试点检察院检察人员分类定岗、纳入员额的检察官选任等，初步形成完整的改革思路和可行的具体举措。

员额制、分类管理，全新的检察人员管理体制

“我现在对自己做一名真正意义上的检察官职业前景非常明确。”2015年3月底的一天，上海市宝山区检察院公诉科的周长春在接受采访时说：她2008年法学硕士毕业考入检察院，去年提升为助理检察员薪酬待遇是行政副科级，按照改革前的做法，在基层检察院无论是否办案，除非担任院级领导，其他人员封顶是副处级检察员。然而小周很幸运，作为试点单位的一员，去年以来她经过自愿报名、笔试、面试、民主测评和上海市法官、检察官遴选（惩戒）委员会的陈述答辩等“过五关斩六将”式的筛选，进入全市首批由助检员晋升员额制检察官建议名单。对此，小周对自己的职业前景充满信心。

长期以来，检察机关人员管理体制与一般行政机关没有区别，检察官身份与行政级别挂钩。该院政治部副主任钱永庚说，“受行政职数的限制，检察人员‘千军万马走检察官行政职级‘独木桥，不论是业务部门、综合部门乃至后勤服务部门的人员，都要通过成为‘检察官来晋升行政职级待遇，造成检察官队伍庞大，人员冗杂，素质参差不齐，而行使检察权的检察官与做辅助事务的人员界限模糊，也影响真正在办案一线检察官的职业发展”。分类试点前该院在编干部208人，检察员79人，助理检察员72人，这样“检察官”占了70%多，而真正在一线办案的骨干并不多。

这类情况在基层检察院并不鲜见，上海全市4031名检察干警中，有检察员、助检员职称的有2884人，“检察官”占了71.5%。

从71%到33%，控制员额这一刀怎样“切”

检察改革就从检察人员分类管理中突破。按照中央正式批准上海司法改革试点方案，划分人员类别分为检察官，检察辅助人员，行政管理人员三类核定员额，经5年过渡期，逐步推行严格的分类管理制度，三类员额分别为33%、52%、15%的员额比例。

对上海检察机关而言，现实中占71%多的“检察官”压缩到占33%的检察官员额，这一刀怎样“切”，并非易事。抱着严谨的科学态度，九个多月来，上海市检察院先后设计了“现有检察人员情况统计表”、“检察官、检察官助理、书记员配比情况表”等10份改革数据测算情况表，先后两次组织先行试点院和其他各级院进行基础测算，对全市检察人员状况和职业保障水平进行调查分析，研究形成了各类员额的分配使用详细测算和规划。

怎样进行人员分类？分类依据什么标准？面对实际操作中的难题，他们在试点中探索，设置了一系列的标准和操作路径，如规定五年过渡期内，一时不入员额的检察官，继续保留法律职务，并可在各类人员间交流；现有的检察员通过严格考核，以确认方式择优纳入员额检察官管理；现有助检员先分类为检察官助理，再通过严格考试、选任、遴选等入额，按法定程序任命检察官；新招录的司法行政人员不得转任检察官助理。他们明确规定了分类后各类人员的政治素质、职业操守、办案经历、学历等基本资格条件以及禁入规定、缓入情形；制定了各类检察官岗位说明书；规定凡是入员额的检察官，都必须直接办案；担任领导职务的检察官也有办案数量的要求。

“我在检察岗位上干了大半辈子，不知道还能不能保留检察官的身份？”宝山区检察院公诉科的老赵在座谈时流露出自己的担忧。而在综合部门工作的年轻人则担心自己还能否回到业务部门，圆自己的检察官梦。人员分类管理涉及每个检察干警的切身利益，牵一发而动全身。四家试点单位在上海市检察院的统一安排下，既严格准入控制检察官员额，又传承历史沿革、稳妥过渡，积极做好检察干警做好政策解读工作，试点单位开展面对面谈心基本达到全院干警100%覆盖。而实施过程中每人都有两次选择机会，根据岗位说明书提出岗位选择意向，做到组织安排与个人意愿相结合，尊重检察人员的知情权、选择权。对此，宝山区人民检察院林立检察长的体会是：我们要遵循干警是第一资源的理念，用足用好决策成本、降低实施成本，智慧推进检察人员分类管理工作。

2015年3月下旬，由社会各界人士组成的上海市法官、检察官遴选（惩戒）委员会举行第三次全体会议，首次启动员额制检察官遴选，两天里15名委员投票确认和“过堂”面试遴选，产生了上海首批员额制检察官建议名单。据统计，原有319名检察员中有271人被确认进入首批员额内检察官建议名单，占现有检察员的85%；原有266名助理检察员中，首批遴选进入员额检察官建议名单37人。这308名首批拟入额人员，占所在单位编制总数的30%。体现了检察官员额适度从紧、留有余地的原则。入额检察官具有硕、博士以上学位人员的比例由改革前的17%上升到39%；平均年龄为44.7岁，比改革前下降了2岁。首批拟入额检察官100%配置在司法办案岗位。检察官分类管理顺利推进，达到了预期成效。

办案责任制，谁办案、谁决定、谁负责

“长期以来，检察机关办案的基本模式是“三级审批”制度，这一办案模式的弊端一是层层把关，程序繁琐，有点类似于行政化管理，办案效率低；二是职责不清，容易助长承办人员的依赖心理，错案责任追究很难得到落实，审者不批、批者不审，也不符合司法办案规律。”作为本次检察改革试点单位的闵行区检察院的潘祖全检察长，谈了他多年基层检察工作的感触。

上海检察机关探索办案责任制解决之道，其实早在2011年就在上海市浦东新区、闵行区检察院开始了。在上海市检察院陈旭检察长看来，依法独立行使检察权的主体只能是检察官，因此在试点中要积极探索改革“三级审批”的行政化办案模式，落实检察官办案责任制，为全国检察改革探索出一些“可复制、可借鉴”的经验。上海在改革试点中以完善主任检察官制度为重要内容，大幅下放检察权，设制不同检察职能检察官办案责任模式，精简办案组织层级，整合内设机构设置，实现办案组织专业化，真正让办案的检察官有职有权，确保依法独立高效行使检察权。同时规定了‘谁办案、谁决定、谁负责的原则，探索多样化的内外监督模式。

在试点过程中，各试点单位厘清检察官权力配置，对检察官办案的职权范围作出清晰的划分，结合本单位的实际情况，有的采取“授权清单”方式，有的采取“负面清单”方式。上海市检察院在汇集总结各试点单位经验的基础上，制定出台《上海检察机关关于规范检察权运行的若干意见》、《关于检察官办案职权的规定》等多项制度规范，“授权清单”成为检察官办案的“尚方宝剑”。这些制度一个突出特点是，明确规定检察权必须由检察官行使，检察官助理主要协助检察官开展各项法律辅助业务。实现了检察官作为办案的权力主体和责任主体。

完善主任检察官制度，创制多样办案责任制模式

作为行使国家法律监督职权的中国检察官，既有刑事检察、还有职务犯罪侦查和预防以及执行监督等法律监督职能，基层检察院与分院、市检察院的职能也有区别。办案模式的多样，决定了在改革中必须探索逐步过渡不断完善的多模式办案责任制。进一步细化检察长、检委会以及不同职能部门的主任检察官、检察官对授权范围内案件的负责归属。

市检察二分院政治部副主任陈宏介绍说：“分院办理的重大、疑难和复杂案件多，这一特殊性决定了并非所有的办案权力都能下放给检察官。”作为检察分院层面的司法改革先行先试单位，他们在设置检察官办案权限方面就有更多的思考，制定了包括检察官职权、检察官与检察官助理的职责划分、办案责任追究等内容的《检察官手册》，明晰检察官的职责权限和边界。各试点单位不断探索完善主任检察官制度在不同部门实行不同的责任制模式，主任检察官办案组成为检察机关基本办案组织。主任检察官办案组通常由一名主任检察官、两名以上检察官及若干辅助人员组成，主任检察官带领办案组在检察长授权范围内依法行使检察权。他们在刑检部门实行检察官负责制，并通过实行主任检察官审核制，逐步过渡到承办检察官依法独立行使检察权，并对所办案件负责；在法律监督部门和职务犯罪侦查、预防部门实行主任检察官负责制；实行办理金融、知识产权、未成年人、职务犯罪等案件专业化主任检察官办案组。

四张“药方”，检察官有权不“任性”

前不久，试点单位徐汇区检察院主任检察官徐震辉在审查起诉一起盗窃拎包案时发现，犯罪嫌疑人仅对包内两块手表作了供认，对包内7万现金始终否认。对这个仅有被害人指认的“孤证”，徐检察官经反复查看监控、了解证人等后，决定以盗窃数额7万元等，对犯罪嫌疑人周某提起公诉。经审判，法院认定的事实与起诉书指控完全一致。徐检察官说：“像这起案件，我有权决定是否提起公诉、犯罪数额是多少，不需要“三级审批”，但我“背后”还有无数监督的“眼睛”，实际责任重了要求更高了，因此我不会放过任何一个疑点，自己无论大案小案都要打起十二分精神，保证每一个案件的质量。”

落实检察官办案责任制后，从“三级审批”骤然直接改为检察官一人决定，如何保证对检察官权力实施有效的监督制约，提升办案质量效率，试点单位不断完善检察权运行的监督机制。最早开展主任检察官办案责任制探索的闵行区检察院，还实行主任检察官联席会议和重要法律文书备案、案管部门统一分案、法律文书专职审核等制度创新，有效解决案多人少与提高办案质量的矛盾。潘祖全检察长说：“这项改革的最终目标肯定是检察官办案责任制，在过渡期内逐步从主任检察官负责制过渡到检察官负责制，再配套相关的监督制约制度，我们正是根据自身条件开展试点的。”

在汇集各试点单位经验的基础上，上海市检察院开出了监督机制更科学规范四张“药方”。即发挥检察长和检委会的监督作用、完善办案组织内部的监督制约机制、进一步加强案件办理的流程管控、深化检务公开。对此做出非常详细而明确的规定。

9个多月来，试点单位的办案模式“状态”有了明显变化：在徐汇区检察院由主任检察官决定批捕案件已占到批捕案件总数的85%，决定提起公诉案件已占到公诉案件总数的97%。闵行区检察院办理审查起诉案件平均天数，2014年比2013年同期缩短3.52天，有86%的刑事案件不再由检察长、科长审批。改革后四个试点单位检委会讨论个案数量平均下降50%，其中，徐汇区检察院下降幅度达到65%。检察官办案责任制较好地应对了案件逐年增多的形势，试点单位试行检察官办案责任制以来，审查批捕、审查起诉案件平均审结天数得到缩减，办案效率得到提高，且全年无一起错案，法律监督工作呈现良好势头。宝山区院侦监部门在办案数量同比上升23%的情况下，四个主任检察官办案组所决定的案件没有发生错捕、漏捕情况，改革后的检察官办案质量得到有效保证。

严格管理与职业保障，打造高素质检察队伍

随着社会对于司法公正的诉求不断提高，人们对改革后检察官的职业素养有更高的要求，严格检察官从业管理变得十分紧迫。上海检察改革试点的探索者们对此也有深入的思考与实践，他们遵行检察官职业管理规律，对包括严格检察官职业禁入、完善检察官依法履职的职业保障体系、考核考察职业评价体系、实行遴选制度、高素质检察官研修、培养制度、人财物统一管理等进行了积极而有益的探索创新。

“统一提名、分级任免”

对全市检察官实行“统一提名、分级任免”是此次上海检察改革试点中检察官人事管理的重大变化，其突出特点有两：检察官选任由市检察院统一提名和引进社会专业人士参与遴选。改革后全市的检察官由市检察院依照统一的标准提名，由15名社会各界相关专业人士组成的上海市法官、检察官遴选（惩戒）委员会遴选，再依照干部管理权限和法定程序依法任免，非经法定事由和法定程序，不得免去检察官职务。全市检察人员的招录也将实施统一制度，从2016年起，市检察院统一实施全市检察机关各类人员的招录工作。

专业职务序列，检察官不是“官”

“在岗位意向调查中，绝大部分综合部门有执法办案经历和司法职业资格的检察人员都愿意回归业务部门。”闵行区检察院政治部副主任杨珍分析说。实际上这一现象在四个试点单位并非个别，究其原因与司法改革后实行新的职业保障制度相关。

“改革之前，检察干警的晋升渠道相对单一，不少人将担任行政领导职务作为个人追求，使得一些优秀的公诉人才不能稳定在执法办案第一线。而随着行政事务也增多，客观上这些优秀公诉人才也无法集中精力办案。”上海市检察院第二分院公诉处副处长、主任检察官奚山青说。

怎样在制度设计中把检察精英吸引到执法办案一线来，上海探索建立以检察官等级为基础的专业职务序列管理机制，同时建立相应的单独薪酬制度，将分检察官、高级检察官、大检察官三大类，等级依次设置四级至一级检察官，四级至一级高级检察官，以及二级大检察官，实行按期晋升和择优选升相结合，业务水平和工作实绩晋升成为主要依据。检察官不再是有行政“官阶”的“官”，有稳定的职业预期，不为升迁、岗位调动而分心，确保检察官队伍的高度职业化、精英化和职业的忠诚度。同检察官一样，其他检察辅助人员也有相应自然晋升的制度规范。

史上最严职业回避制度

“各级检察院领导班子成员的配偶、子女和检察官的配偶从事律师、司法审计、司法拍卖业务的，应选择一方退出。”这一被媒体称为史上最严的检察官职业回避制度，出自上海在检察改革试点中的一项职业回避制度。据初步统计，将会涉及全市检察机关90多人。

据了解，在吸引业务骨干回归办案一线的同时，试点对检察官职业禁入作出探索，即将出台的《关于检察官从业行为的基本规范》，《上海检察机关关于严禁领导干部配偶、子女和检察官配偶从事律师、司法审计、司法拍卖职业的规定》，突出强调检察官不得利用职权、职务影响或身份地位形成的便利条件，为自己或他人谋取利益。同时对检察官的职业操守、职业形象、业内业外的言论和社会交往等方面提出了更高要求。这些规定明确，有违反检察职业操守、严重损害检察职业形象等7种情形，禁止遴选纳入员额管理检察官；还规定了近5年未从事过检察办案工作的，曾因办案过错引起社会不良反响的等7种情形，暂不遴选为纳入员额管理的检察官。而对各级检察院领导班子成员，更是明确不仅其配偶，而且子女从事律师、司法审计、司法拍卖业务的，也应选择一方退出。在检察官和相关职业之间建立起一道“防火墙”。

徐金贵主任说：“以前规定配偶、子女是律师的，不能担任其所在检察院办理案件的诉讼代理人或辩护人，现在这一‘回避禁止令比以前更加严格。”

严管有压力，发展有动力

“今后检察院研究室将增加组织检察官脱离岗位定期研修”。上海检察机关在改革试点中，把培养高素质检察官，建立优秀检察官队伍作为目标取向，探索一系列符合检察人才管理规律、有利于高素质人才培养的创新举措：如进一步完善检察官司法档案，全面记录和动态反映检察官办案数量、质量、效果、职业操守、接受培训、研修成果等；如建立科学评价体系，科学评价检察官工作业绩和职业素养，并作为检察官等级晋升、奖惩的重要依据。管理制度的创新使检察官职业发展的自我期望值得到提升，尽管选任条件越来越高，但还是给检察机关的法律人带来了莫大的希望和热情。闵行区检察院在试点中，有7名检察官由原来在二线、综合部门回归到一线办案。

“我们探索了一些检察官的职业保障制度，就是根据检察官职业特点和人才培养规律而设计的，这些经验在推广的时候，还需要有更多的配套制度和进一步的成熟。”陈旭表示。

2015年2月26日上午，中央政治局委员、上海市委书记韩正来到上海市检察院调研，他强调积极稳妥有序推进司法改革试点，这是中央交给上海的重大任务，也是今年全市重点工作之一。

“能亲身经历这场具有历史意义的检察改革，上海检察干警生逢其时”。