史上最严环保法

庄嘉

在2015年的“两会”上，习近平总书记着重指出“环境就是民生，青山就是美丽，蓝天也是幸福。要像保护眼睛一样保护生态环境，像对待生命一样对待生态环境。对破坏生态环境的行为，不能手软，不能下不为例”。随着国家最高领导人对“环境污染的违法犯罪行为”掷地有声地说“不”，2015年1月1日新修订的《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）正式实施，过去久被诟病的环境污染执法偏软的局面将得到逐步扭转。

新环保法手持利剑

那么被称为“史上最严的环保法”究竟严在哪里呢？

笔者看来，“严”在通过立法形式明确了最严格的执法手段。新修订的《环境保护法》赋予县级以上人民政府环境保护主管部门按日连续处罚、查封扣押、限制生产停产整治、移送行政拘留等新权限。而其中最严之处莫过于赋予环境保护主管部门“移送行政拘留权”这把利剑。

以往，不少地方在环保执法的过程中，存在着“雷声大雨点小”的情况。环境保护主管部门在查处环境污染的违法案件时常常会发现对违法单位能够给予一定的经济罚、行为罚，但是对于涉事单位的直接责任人员却无能为力。而新修订的《环境保护法》却很可能令这种局面得以改观。根据《环境保护法》第63条规定，对四种环境污染的违法行为，县级以上人民政府环境保护主管部门或者其他有关部门可以将案件移送公安机关，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处十日以上十五日以下行政拘留，情节较轻的，处五日以上十日以下行政拘留。“移送行政拘留权”的规定，有效地弥补了“按日计罚”、“查封扣押”、“限产停产”等措施的软肋。

众所周知，行政拘留是一种限制人身自由的强制措施。过去，环境污染的违法单位往往用钱（即缴罚款）就能息事宁人，如若再犯，大不了也是砸钱了事。如江苏省盐城市江州染整有限公司无审批、无验收手续案。2014年5月14日，江苏省盐城市环监局执法人员经现场检查后发现，该公司改扩建拉幅车间1800平方米和800万大卡吨燃煤锅炉，但却未办理环评审批手续，锅炉配套的水膜除尘水未回用，直排下水道。同年7月14日，江苏省盐城市环保局对该公司作出了行政处罚决定，责令该公司立即停止生产，改正环境污染的违法行为，并处罚款人民币6万元。又如嵊州市丹青工具有限公司规避监管私设暗管案。2014年8月20日，浙江省嵊州市环保局执法人员对嵊州市丹青工具有限公司进行日常检查时发现，该公司在正常生产过程中，在污水处理设施正常运行的情况下，其部分废水通过预留井下面的一根管子进行排放，未经过标准排放口，属于规避监管方式排放，为“私设暗管”的性质。由于该公司行为违反了《中华人民共和国水污染防治法》（以下简称《水污染防治法》）第22条第二款的规定，浙江省嵊州市环保局责令其限期拆除暗管，并处罚款人民币9万元。

从上述两个案例，我们可以发现环境保护主管部门过去主要通过罚款、责令整改的手段来规制违法单位的环境污染行为。但是如果单纯通过此种手段，现实亦告诫我们：违法单位再犯的概率实在太高，其违法成本实在太低！“6万”与“9万”相比于违法单位的获利简直如同九牛一毛！根据新修订的《环境保护法》第63条，环境保护主管部门可以根据该条第一项、第三项分别对上述两家公司的直接负责的主管人员和其他直接责任人员并处“行政拘留五日以上十五日以下”的处罚。新修订的《环境保护法》手持利剑，可谓“擒贼先擒王”！只有违法单位的主管人员被控制住，才能真正促使违法单位不敢越雷池半步，达到真正的震慑作用。

民、行、刑衔接拓展公益诉讼空间

此外，值得注意的是，新修订的《环境保护法》的亮剑不仅能有效弥补环境保护主管部门在行政措施上的软肋，更将有效地衔接我国法律体系中对环境污染的违法犯罪行为的打击手段。

《环境保护法》修订后，我国将从民事、行政、刑事三个角度对环境违法犯罪行为进行全方位法律规制。

民事层面，《中华人民共和国民法通则》（以下简称《民法通则》）第124条规定：“违反国家保护环境防治污染的规定，污染环境造成他人损害的，应当依法承担民事责任”。同样的表述还见于《环境保护法》《水污染防治法》《中华人民共和国海洋环境保护法》（以下简称《海洋环境保护法》）等法律中。这些条款对于通过民事诉讼程序维护环境侵权案件中的被侵权人权益提供了法律依据。此外，2012年8月31日，《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民事诉讼法》，2013年1月1日实施）第55条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提出诉讼”。这表明我国首次以法律的形式确立了“民事公益诉讼制度”，亦给涉环境公益诉讼提供了法律依据和涉诉空间。

那么何谓“环境公益诉讼”呢？环境公益诉讼即有关环境保护方面的公益性诉讼，是指由于自然人、法人、或者其他组织的违法行为或者不作为，使环境公共利益遭受侵害或者即将遭受侵害时，法律允许其他的法人、自然人或者社会团体为维护公共利益而向人民法院提起的民事或者行政诉讼（在我国，目前以民事诉讼的环境公益诉讼案居多）。

同时值得注意的是，以往法律法规对于环境公益诉讼的原告资格的规定比较抽象，在实践中缺乏可操作性，因此环境公益诉讼存在立案难的问题。而此次修订的《环境保护法》进一步赋予了环境公益诉讼在民事、行政诉讼程序上的可操作性，为“环境公益诉讼的立案”指明了有效的路径。《环境保护法》第58条规定：“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：（一）依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；（二）专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。符合前款规定的社会组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。提起诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取经济利益”。这样的规定进一步界定了提起环境公益诉讼的原告资格，明确了“原告是否适格”在人民法院立案审查中的可操作性。同时，《环境保护法》第58条公益诉讼条款中还首次将“破坏生态”的行为也纳入到环境公益诉讼的范围。这标志着今后通过环境公益诉讼来遏制企业乃至行政机关对环境的破坏和损坏将成为一个非常重要的发展方向。

行政层面，针对环境污染违法行为采取的主要措施包括按日连续处罚、查封扣押、限制生产停产整治、移送行政拘留等。这将改变以往仅仅从违法单位的角度给予处罚的局面。新修订的《环境保护法》通过立法的形式将执法手段的多措并举运用到环境污染的惩治上，通过对违法单位及其直接责任人员的共同处罚，更通过限制直接责任人员的人身自由的强制措施，进一步加大违法单位的违法成本，从而最终达到减少环境污染违法行为的社会效果。

刑事层面，《中华人民共和国刑法》（以下简称《刑法》）历经八次修正，在2011年2月25日发布的《刑法》修正案（八）第六章“妨害社会管理秩序罪”中专门有第六节“破坏环境资源保护罪”对“环境污染犯罪行为”的惩治作出了明确的规定（从第338条规定的“重大环境污染事故罪”到第346条规定的“单位犯破坏环境资源保护罪的处罚规定”）。2013年6月17日，最高人民法院和最高人民检察院联合发布了《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》，进一步降低了环境污染犯罪行为的入罪门槛，量化了入罪标准，增强了环境执法的可操作性。例如，2014年8月28日上午，全国首例环境污染犯罪案在陕西省南郑县人民法院公开审理，宋某等四人因污染环境分别被判处六个月拘役至一年两个月有期徒刑不等的刑期。又如上海法院系统曾于2013年通过“三个从重”的手段重惩上海的环境污染犯罪行为。首先在定罪上从重，对违反国家规定，排放、倾倒、处置含有毒性、放射性、传染病病原体等物质的污染物，同时构成污染环境罪、非法处置进口的固体废物罪、投放危险物质罪等犯罪的，择一重罪惩处。其次在量刑上从重，对环境污染犯罪的惯犯、主犯、长期实施污染环境行为、造成严重后果的犯罪分子，坚持从重判处。最后在财产刑上从重，在依法适用主刑的同时，加大财产刑的判处力度，用足、用好罚金、没收财产等刑罚手段，并通过采取追缴违法所得、收缴犯罪工具等措施，切实改变违法成本低的状况，令实施污染环境犯罪行为的不法分子付出高昂代价，从经济上剥夺犯罪分子再次犯罪的能力和条件。

“环境严打”，任重而道远

综上，将“移送行政拘留权”等多项环境执法措施纳入到立法层面，填补了行政处罚措施上对违法单位直接责任人员人身权限制的空白，有效地衔接了行政与刑事层面对环境污染违法犯罪行为的打击手段，进而实际上堵上了环境污染违法犯罪最关键的“一道门”，对于惩治环境污染违法犯罪行为具有重要意义。

当然，“移送行政拘留权”的适用存在着各级环境保护部门与同级公安机关之间的衔接配合问题，对环境污染违法案件的发现、查处、移送都有待实践检验。可喜的是，随着《环境保护法》的修订，环境保护部近日印发的《2015年全国环境监察工作要点》更明确提出“对于典型环境违法案件要实行责任链的倒查和追究，对重大环境违法问题该发现而没有发现、发现问题而不报告或者不处理的，按照失职渎职严肃问责查处”。因此，可以预期，2015年的“环境严打”，将和已往有本质性的区别，老百姓有理由期待一个更好的环境执法结果出现。

链接

2012年12月，江苏省泰州市泰兴市六家化工企业为降低废酸处理成本，雇佣无处理资质的公司和个人承接废酸处理业务。而这些受托单位和个人将废酸偷排入河，导致当地水体污染严重。后江苏省泰州市联合会以公益组织身份，向江苏省泰州市中级人民法院提起环境公益诉讼，诉六家泰州化工企业非法处理废酸，要求被告六家化工企业赔偿其非法排污行为造成的损失。经一审判决，被告六家化工企业合计赔款达到惊人的人民币1.6亿元（即环境修复费用）。被告中的四家化工企业不服一审判决，向江苏省高级人民法院提起上诉，江苏省高级人民法院经过两次公开开庭审理，最终做出二审判决，维持了一审判决中人民币1.6亿元的总赔偿额。这是我国迄今为止环境公益诉讼案中环境修复费用赔付额最高的案件。