加快培育和发展社会组织的几点思考

□汪华

☆社会治理创新☆

加快培育和发展社会组织的几点思考

□汪华

党的十八届三中全会指出：“正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担”。这里所说的社会组织，笔者认为主要是指依法注册登记，在经济和社会活动中发挥服务、沟通、协调、监督、维权、自律等作用的社会团体、基金会、民办非企业单位及中介组织等。市场经济条件下，社会组织是政府与市场之间、政府与社会之间、政府与公民之间的桥梁和纽带，是社会治理的重要主体。新形势下，积极探索社会组织科学有效的培育发展与综合管理机制，有效解决社会组织在管理与服务中的矛盾和问题，对于转变政府职能、实施政社分开、加强社会建设、促进依法治理，对于激发社会活力、推进公益事业、反映公众诉求、维护社会公平、化解社会矛盾等诸多方面具有重要意义。

一、社会组织在社会建设中担当着重要的角色

（一）社会组织是政府职能转变的促进者和承接者。回顾改革开放30多年来的实践，从一定意义上讲是不断调整政府与市场、政府与社会关系的过程，也可以说是变“强政府——弱社会”为“强政府——强社会”的过程。随着改革开放和社会主义市场经济不断发展，政企分开、政社分开、政事分开，政府和社会各自的边界和职责进一步明晰。过去无所不能、包揽一切的“无限政府”，必将向公共服务型的“有限政府”转变。然而在市场经济条件下，公益性事业发展不可能是单一的，运行机制也不可能是完全相同的，政府不应当也没有能力包办一切。同时，广大人民群众的多样性、多层次性和不断变化的社会需求也不可能完全由政府直接提供，必须积极引导和支持社会组织参与社会管理和公共服务，建立公共服务供给的社会参与机制。因此，适时地把不应承担、也无能力承担，把管不了、也管不好的管理社会的权力交给社会，把众多群众性、社会性、公益性、服务性的职能向社会剥离和转移，就成为社会建设的必然。伴随着改革开放不断深入和经济社会不断发展成长起来的社会组织，无疑成为政府社会职能转移的促进者和主要承担者，为社会成员提供政府不便、市场不愿或不能提供的公共服务，扩大群众对公共服务的选择空间，降低服务成本，提高服务效率和质量，从而使政府职能得以规范、健全和完善，社会组织得以培育、发展、壮大，在社会管理和服务中发挥满足社会多种需要的积极作用。

（二）社会组织是加强社会治理的重要载体。

改革开放以来，随着市场化、法治化建设的加快，以扩大公民有序参与，发展社会主义民主政治为已任的社会组织，越来越能有效地发挥表达不同群体的利益诉求，实现社会成员有序地政治参与作用。由于社会组织根植于公众，熟知所属成员的利益需求，既可以通过多种渠道，把下层的安危冷暖向上层反映，及时把党和政府的方针政策宣传到群众之中，又能够进行不同群体的利益协调和对话，为人民群众表达利益诉求、合理维护自身权益、有序扩大政治参与，提供重要的组织渠道。

（三）社会组织是促进社会和谐发展的生力军。有效地动员社会力量和社会资源，不断地保障和改善民生，是社会组织服务功能最大化的重要体现。社会组织发挥资源整合的优势，参与兴办医疗卫生、计划生育、教育、科技、文化、体育、社会福利等社会事业，促进就业难、看病难、上学难、住房难等问题的解决，不但有效扩大公共服务供给，同时也有力推进公共服务均等化。社会组织以自己的社会良知，积极开展减贫济困、救灾防害、安老抚幼、扶幼救孤、助学助医、扶残助残等公益活动，为城市下岗职工、失业人员、进城农民、妇女、儿童、老年人、残疾人群等社会弱势群体提供适时而有力的社会援助，增进社会福利，促进社会公平，既有力地缓解了当前我国就业和社会贫富差距等问题对社会的压力，以实际行动担当社会责任，倡导自助、互助和助他的公民精神，弘扬尊老爱幼、互爱互助、见义勇为、奉献社会的良好社会风尚，实现社会价值的理性回归，促进社会和谐发展。

二、目前社会组织发展中存在的主要问题

近年来，我们持续加大社会组织管理创新力度，注重发挥社会组织在社会管理服务中的协同作用，推动了社会组织的健康有序发展，绝大多数社会组织在经济社会发展中发挥着积极作用。但数量不足、覆盖不广、引导不规范、结构和分布不合理、作用发挥不充分等问题仍然十分突出。

（一）外在制度环境不够良好。现行社会组织的相关法律制度主要限制约束的规定，缺少促进激励性的制度，社会组织的设立条件过于严格。比如，社会团体成立有明确的人数、住所、专职人员和活动资金等方面的要求，提高了成立的门槛；限制同一行政区域内成立业务范围相同或者相似的社会团体，禁止社会团体设立地域性分支机构，限制了社会团体的行业竞争和发展规模。社会组织的双重登记管理制度，不仅削弱了作为社会管理独立主体的自主性和活力，而且增加了政府的行政管理成本，其结果：一方面导致社会组织的总量偏少，活力欠缺，不能满足公众的内在社会需求；另一方面导致因找不到业务主管单位而自行成立并开展相关活动的社会组织泛滥，一些组织以企业名义在工商登记，给政府的依法管理和社会和谐稳定带来潜在隐患。

（二）内部治理机制不够完善。社会组织治理机制的不完善直接影响到其自身的可持续发展。在实际运行中，一些社会组织的机构并不健全，没有按照法人治理结构要求而成立会员大会、理事会和监事会。会员大会的权力往往流于形式，理事会的权力主要集中于理事长等少数几个负责人手中，理事之间缺少明确的工作分工，对理事会的产生、职责、功能、运行机制的相关规定比较模糊，对理事会的监督机制缺少制度保障，理事会制度总体上处于不良状态。社会组织的会员制度不够完善，包括对会员资格的规定、申请程序、资格审查、磷选确认和退出等方面不够完善，使得会员良莠不齐，组织过于松散，缺失必要的凝聚力和向心力。同时，社会组织还缺少健全的奖励、惩罚和考核体系，以及内部竞争、激励和绩效评估机制，不利于提升从业人员的积极性和主动性。

（三）作用发挥不够充分。社会组织作用发挥不充分，主要原因在于缺少足够的社会资源和专业化能力，具体表现在政治、经济、文化和社会四个层面上。在政治方面，社会组织参政议政的空间相对狭小，利益诉求表达不畅，对政府决策的影响甚微。在经济方面，近年来行业性社会团体快速发展，但主要在政府对经济管理的宏观体系中，难以发挥独立的经济功能。在文化方面，社会组织的主要角色是宣传与推广主流文化和核心价值观，对组织自身文化物质关注相对较少。在社会方面，社会组织具有社会管理的主客体双重属性，但社会组织主体意识不强，自信心不足，动员公众参与质量不高，作为社会建设的重要依托还任重而道远。

（四）监管成效不够明显。目前，我国对社会组织实行的是“严进宽管”的政策路径，存在着“重登记、轻监管，重结果、轻过程”的倾向。行政部门监管的力量薄弱、方法简单、手段不多，对社会组织处罚的自由裁量权过大。业务主管部门的日常监管作用不突出，与登记管理机关之间缺少必要的衔接配合，对社会组织的评估主要通过年检、评比、表彰等方式进行，存在观念陈旧、手段落后、指标体系不科学、过于注重结果等问题，行政管理色彩浓厚，社会参与程度不高。

三、加快培育发展壮大社会组织的对策建议

（一）加大培育力度，壮大社会资本，做大做强社会组织。培育发展、做大做强社会组织，首要的是解决“能不能”的问题，即：社会组织能不能当好党委、政府的助手？能不能发挥好协同作用？从比较视野来看，我们社会组织的数量较少，组织类型残缺不全，尤其是倡导类、公益类较少，这种现实与日益严峻的社会管理形势不相适应。

1.积极贯彻执行中央关于社会组织培育发展与监督管理并重的方针，改变以往重监督管理、轻培育发展的现象。一是要改革对社会组织的“双重管理”制度，取消社会组织成立必须有业务主管部门的限定，实行民政部门直接登记，在实施过程中可先放开公益性社会组织，然后是其他社会组织，实行先试点、后推广的稳妥办法。二是放宽和规范社会组织准入门槛，使社会组织成立的“大门”有序敞开，准入“门槛”更加科学规范，规范注册制，尝试登记制，扩大备案制。三是坚决取缔个别非法组织，严厉打击社会组织的违法经营活动。

2.成立社会组织发展服务中心，赋予其社会组织的“孵化器”功能，发挥政府优势，加大政策扶持及资金支持力度，促进社会组织又好又快发展。

3.积极培育发展核心型或枢纽型社会组织。可按照性质相同、功能相近的原则，组成不同类型的组团，培育更大规模的社会组织。这不仅可以有效改变社会组织弱小、能力不足的现状，有利于资源整合，壮大力量，而且能够提升其服务于社会的各项素质和能力，尤其是能够提升其专业化、职业化品质。目前，当务之急应在以下两个方面取得突破：一是可以在城市街道区域内，成立街道社会组织工作协会。整合社区内的各类社会组织尤其是备案制社会组织，服务于和谐社区建设，服务于城市基层社会管理，从而实现社区社会组织的自我治理。二是可以先行试点，实行社会组织组团发展。比如，可以将分属不同系统的者愿者组织整合成立志愿者协会，改变以往活动不规范、运行混乱无序、发展不持续、整体功效不足的状况。

（二）强化分类制度设计，实现社会组织管理的规范化科学化。没有分类就没有管理，没有科学的分类就没有科学的管理。社会组织的做大做强以及能否在加强社会管理中发挥好辅助和助手作用，更好地服务于社会良性治理与社会有序发展，有赖于规范、科学的分类管理。

1.制定社会组织分类分级评价标准，加强分类分级管理。可参照北京、上海的做法，实行社会组织分级管理制度，切实加强对社会组织的日常活动管理和监督，完善社会组织信息披露和公开承诺制度。

2.建立第三方评估机制，利用专业机构对社会组织进行评估，强化社会组织提供公共服务的绩效评价，扩大社会公众参与社会组织提供公共服务绩效评价的渠道和范围。

3.积极推行社会组织以及社会组织提供服务的统一标识，建立社会组织诚信档案。

（三）搭建平台，广开渠道，引导社会组织积极参与社会建设

1.加大政府向社会组织购买公共服务力度。将政府购买社会组织公共服务所需经费纳入财政预算，并根据经济增长幅度逐步增加相应经费。

2.将项目制和项目管理引入到社会组织管理及服务中，使社会组织参与社会管理和社会服务更加规范有序。政府应当通过项目的制度化建设，提供相应项目经费，积极引导具有专业背景的社会组织有序进入诸如公共危机现场救助与心理辅导、问题青少年救助保护与帮扶、医患纠纷协调与处置、老年人康复及临终关怀等专业领域，发挥其专业特长。

3.建立多种形式的政府与社会组织、社会组织与社会公众之间制度化的交流互动平台，实现政府行政管理与社会组织协同参与的有机衔接和良性互动。

4.充分利用社区学校及社区大讲堂，广泛而持续地开展公民素质教育，提升社区居民思想道德水平，增强公民责任意识，充分利用社区大讲堂等阵地，对社区居民进行不间断的公民素质教育，使社区居民学会并逐渐养成对社区的公共环境、公共秩序、公共卫生、公共设施等自觉维护的习惯，养成良好的公共生活习惯。

（四）加强能力建设，提升社会组织参与社会治理的专业化水平

1.加强人才建设，培育一支与经济社会发展相适应的庞大的社会组织的管理者和专业化的社会工作者队伍。通过多种方式，采取多种方法，培养社会组织从业者及管理者的公益精神，提高其服务社会的专业技能，实现社会组织参与社会管理的专业化，提高社会管理的专业化水平。

2.实行资格准入制度，提高社会工作者的职业化、专业化水平。当前，社工岗位设置应向医疗卫生、计划生育、康复托养等重点领域倾斜。

3.社会组织主动融入社区建设。加强社会建设的重点在基层，创新点也在基层。社会组织主动融入社区，在基层一线提供公共服务，化解社会矛盾和利益纠纷，维护公共秩序，以崇尚公益和自治为基本特征的社会组织主动融入社区，通过在社区举办社区建设、社区管理、社区教育等各类公益服务，发挥示范、带动、引导作用，从而带动社区居民普及公共意识的提高，增强社区居民积极主动参与社区治理意识，提高依法自治水平。

作者单位：重庆市九龙坡区卫生和计划生育委员会

责任编辑：张波