构建美丽乡村与美丽山水城市协同建设机制的四大困境和六条对策

杨敬华

党的十八大报告提出要以“尊重自然、顺应自然、保护自然”为核心要义努力建设“美丽中国”。中央城镇化会议及《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》要求“让城市融入大自然，让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁”。重庆市委市政府提出城乡建设要突出自然和文化特色，在山水上做文章，强化“山城”、“江城”和“绿城”特色，并明确要求：要将自然山水作为城市的“图底”，利用好山地和水域生态系统，建设山水交融、错落有致、富有立体感的美丽山水城市。

较之其他国家中心城市和世界著名大都市，重庆最大的优势在于自然条件优越。其地貌复杂，山地丘陵众多；气候适宜，垂直差异显著；河流众多，水体环境多样化。优越的地理位置和复杂的自然条件叠加，大城市、大农村的发展实际，促使重庆新型城镇化进程必然要走出一条美丽乡村和美丽山水城市协同建设之路。

一、美丽乡村建设是美丽山水城市发展的重要补充

美丽乡村是美丽山水城市重要的空间补充。乡村是城市的自然延伸。美丽山水城市建设不但应包含对城市之外森林、山川、河流、湖泊等生态空间的保护，对于重庆的发展实际来说，还应包含对峡、滩、碛石、岛、沱等生态景观资源的利用。在重庆市美丽山水城市的建设格局中，自然环境与城市发展是高度契合的。较之国内外大都市区，我市独特的地理空间能让每10～15公里的城市建成区之间都有至少3公里以上的山体和水体隔离，较多城市建成区边缘5公里内都有森林、湖泊、峡谷、田园等稀缺自然生态资源，舒朗自然的城乡地理空间格局有别于其他大城市，是重庆市山水城市建设的关键资源。

美丽乡村是美丽山水城市重要的风貌补充。乡村是城市的风貌延伸。长期以来，重庆市一些区县甚至在主城周边近郊城市，看到的就是乡村山水治理缺乏、建筑风格杂乱、村容村貌不优、生产生活格局无序，可谓有新房无新村，有新村无新貌，很难延伸城市风貌、做美城郊结合。而美丽山水城市的城郊过渡应当自然，彰显城市山水之美和自然田园之美。美丽山水城市的乡村延伸，应当是蓝天白云、青山绿树、碧水黛瓦、村容整洁、生活有序，从而形成一体化的“城有特色，乡有韵味”的城乡风貌品质。

美丽乡村是美丽山水城市重要的生活补充。乡村是城市的生活延伸。2014年重庆市都市核心区和都市拓展区人均GDP估计在1.3万美元和1万美元左右，根据城镇化发展规律，这一阶段城市居民生活和休闲方式会发生重大改变，因此重庆市乡村旅游不断兴起，避暑度假持续火爆。重庆夏季气温高、城市密度大，节日性的乡村旅游和季节性的乡村居住逐渐成为居民生活常态，以贵州遵义为例，2014年夏天前往避暑的重庆人达到60万人次，市内高海拔乡村避暑人数还远远超过这一数字。因此，美丽乡村还是美丽山水城市居民生活的重要补充和拓展载体。

二、美丽乡村和美丽山水城市协同建设的四大困境

目前美丽乡村与美丽山水城市协同建设过程中还存在一些问题，需要引起各级政府重视并在实践中积极探索解决这些问题的方法和路径。

一是认识不够。由于对美丽乡村建设认识不够，不同层级政府和不同职能部门在具体实施或参与美丽乡村建设时所表现出的积极性和行动力必然不同，难以形成建设合力，达成整体联动、资源整合、社会共同参与的建设格局。对于美丽乡村建设，不能仅仅停留在“搞搞清洁卫生，改善农村环境”的低层次认识上，更不能形成错误观念，认为它只是给农村“涂脂抹粉”、展示给外人看的。而应该提升到推进生态文明建设、加快社会主义新农村建设、促进城乡一体化发展的高度，重新认识美丽乡村建设。

二是重建设轻规划。一些地方在美丽乡村建设试点中，注重硬件设施建设的多，但不注重美丽乡村建设的总体规划和长期行动计划的科学制订，导致同质化建设严重、特色化建设不足，短期行为多、长远设计少，以及视野狭隘，缺乏全域一体的建设理念。

三是政府唱独角戏。市场机制和社会力量的作用发挥不够，许多地方在进行美丽乡村建设时，没有积极探索如何引入市场机制、发挥社会力量作用，而是采取传统的行政动员、运动式方法，尽管一些设施（如垃圾处理、生活污水处理设施等）一时高标准建成了，却难以维持长期运转，缺乏长效机制。

四是软硬件建设不同步。农村产权制度改革、乡村社会治理机制改革等“软件”建设不同步，美丽乡村建设局限于物质建设和生态环境建设的狭小范畴。美丽乡村建设不是“做盆景”、“搞形象”，更不是“涂脂抹粉”。美丽乡村，不仅要有令人惊艳的“形象美”，让人一见钟情；更要有“内在美”，让人日久生情。不能停留于外在形态上，更需要通过内涵建设来体现乡村特色；不能简单地停留在农耕文化保护上，而是要放在统筹城乡、推进城乡现代化的历史大进程之中。

三、美丽乡村和美丽山水城市协同建设的六项对策

总而言之，美丽山水城市和美丽乡村建设要协同发展，必须涵盖农村生产、生活、生态等方方面面的内容，运用一事一议财政奖补政策平台推动美丽乡村建设，应按照以人为本、尊重农民主体地位，规划引导、突出地域特色，试点先行、重点突破，多元投入、整合资源，以县为主、统筹推进，改革创新、完善制度机制的原则要求，妥善处理好几个方面的关系。

一是协同建设要积极发挥农民作用。村庄不仅是农民的居住地，也是农民生产生活的重要场所，农民是美丽乡村的主人。建设美丽乡村，政府是主导，农民是主体，村里的事要由农民说了算，政府的主要作用是编规划、给资金、建机制、搞服务，不能包办代替，不能千篇一律，不能强迫命令，更不能加重农民负担。要探索建立政府引导、专家论证、村民民主议事、上下结合的美丽乡村建设决策机制。美丽乡村建设不是给外人看的，而是要让农民群众得实惠，给农民造福。美丽乡村不能仅仅成为城里人到乡村旅游休闲的快乐“驿站”，而是建成广大农民群众赖以生存发展、创造幸福生活的美好家园。

二是协同建设大力引进市场和社会力量。美丽乡村建设投入大，不能靠政府用重金打造“盆景”，不能靠财政资金大包大揽，否则不可持续，也无法复制推广。要发挥市场配置资源的基础性作用，以财政奖补资金为引导，鼓励吸引工商资本、银行信贷、民间资本和社会力量参与美丽乡村建设，解决投入需求与可能的矛盾。建立有效的引导激励机制，鼓励社会力量通过结对帮扶、捐资捐助和智力支持等多种方式参与农村人居环境改善和美丽乡村建设，形成“农民筹资筹劳、政府财政奖补、部门投入整合、集体经济补充、社会捐赠赞助”的多元化投入格局。对美丽乡村建设中的一些具体项目（如乡村垃圾的收集、运输和处理）的实施，要积极探索通过政府购买的方式，交由企业或市场去运作，形成长效运行机制。村庄内部的公共服务设施的维护和运行，也须积极发挥村民自治和社会组织的作用，大力培育和发展乡村社会组织，探索农民自我组织、自我维护、自我管理的社会民主治理机制，最终形成“政府引导、市场运作、社会参与”的美丽乡村建设新格局。

三是协同建设要将“一事一议”制度用活。并不是所有的乡村都能建成美丽乡村。美丽乡村要建，更多村庄的基本生产生活条件和人居环境也亟需改善。要结合农村建设的规律，把一事一议财政奖补资金的基数部分用于改善农民的基本生产生活条件和人居环境，而将增量重点用于美丽乡村建设，两者并行不悖。要以普惠保基本，以特惠保重点，妥善解决好重点投入与普遍受益、面子与里子、锦上添花与雪中送炭的关系。对于美丽乡村建设给予的一事一议奖补资金，也主要用于对美丽乡村建设中的制度创新的激励，而不是用于一般性的硬件设施的建设；同时，要运用好一事一议奖补资金，引导和撬动社会资本的投入。

四是协同建设进行标准严控和建设创新。重庆市五大功能区域发展不平衡，各地情况千差万别，必须因地制宜，尊重差异，保持特色。在此基础上，对规划编制、资金项目规范管理、建设标准等应有一些一般性的统一要求，源头上规范，嵌入式管理，防止各行其是，五花八门。牢固树立规划先行、无规划不建设的理念，健全美丽乡村建设规划和标准体系，逐步将标准化工作嵌入美丽乡村建设全过程。美丽乡村建设除了做好标准化、均等化的基本性公共服务以外，还要在乡村特色上做文章，切实把一些具有特色的古村落保护好，把乡村非遗项目传承好，把优秀的乡村文化发扬光大，而不是简单地用同质化的建设标准裁剪、改造乡村。

五是协同建设要处理部门之间的关系。美丽乡村建设是各级各部门的共同责任，越多部门参与对工作开展越有利，要在党委政府领导下相关部门各司其职，各尽其责，有为才有位。在推动美丽乡村建设时，整合相关部门的资源，形成建设合力，把各种分散在各个部门中的惠农资金统一整合到美丽乡村建设平台上，使之发挥最优效益。

六是协同建设要软硬件同步。美丽乡村既包括村容村貌整洁之美、基础设施完备之美、公共服务便利之美、生产发展生活宽裕之美，也包括管理创新之美。在完善村庄基础设施、增强服务功能的同时，要努力深化农村改革，创新农村公共服务运行维护机制、政府购买服务机制、新型社区治理机制和农村产权交易流转机制等。在美丽乡村建设与美丽山水城市建设中同步推进相关改革，进一步破解城乡二元结构，释放农村发展活力与潜力，营造与美丽乡村相适应的软环境，把美丽乡村建设成为农民的幸福家园。

作者：中共重庆市忠县三汇镇党委书记

责任编辑：马 健