国库集中支付模式下的财政预算执行审计

李霞

一、国库集中支付模式下财政预算执行审计遇到了难题

随着财政改革的不断深入特别是在国库集中支付模式下，原来的纸质拨款单不见了，拨出的是什么资金单凭肉眼看不出来了，将资金对应到拨款文件号相当困难，预算科目调账等做账痕迹也从最终打印出来的账册难以反映，传统的财政预算执行审计遇到了前所未有的难题，主要表现：

（一）审计思路跟不上形势

在审计思路上，传统的财政预算执行审计一般先从审查财政预算编制程序的合规性入手，重点关注一般公共财政收支的真实性、合法性、完整性。由于收集取证难和定性依据缺失等原因，很少尝试财政支出绩效审计的思路，导致审计思路过于狭隘。

（二）审计方法仍然陈旧落后

在审计方法上，传统的财政预算执行审计一般采取手工查账法，先从原始的缴款、拨款凭证，总预算会计账册和决算报表，各专户帐证，以及拨款文件和预算指标账逐个审查，审计方法比较单一落后，费时费力。

（三）审计内容存在盲点盲区

在审计内容上，以检查一般预算支出为主，税收收入方面只以检查地税部门组织的税收收入为主，国税部门组织的收入，地方审计机关甚至无法涉列，存在审计盲区。另外，专项资金、政府性基金、预算超收安排等方面的审计不够深入。由于审计人力及时间所限，无法就每项专项资金展开到资金使用的具体项目审计，一般情况也无精力重点性地关注某项资金离开国库或财政专户后所使用的合法、合规及效益性，导致专项资金及基金支出存在审计盲点。

（四）审计组织松散乏力

财政预算执行审计是一个系统工程，单靠某个科室、某几个人无法很好的完成工作。但目前的局面是财政预算执行审计计划阶段和实施阶段，审计机关各科室各有各的任务，各有各的范围，很难将审计资源事前整合。财政审计科组成的审计组主要实施财政、地税、人行国库的审计，其他科室也是根据年初的项目计划或者临时交办情况安排工作。到了审计报告阶段，特别是审计机关呈报审计结果报告和审计工作报告时，将全部科室的审计成果予以事后整合呈报。这种做法虽然也完成了工作，但还是显得审计组织过于松散，没有规划性和前瞻性。另外，组织松散影响了审计沟通的效果。

（五）审计质量难以继续提高

在国库集中支付模式下，所有的第一手资料以电子计算机记录，打印出来的资料难以体现更改的、调整的过程，导致审计取证更困难，审计质量受影响。另外财政预算执行审计是政府的内部审计，审计报告所反映的审计成果必须是政府愿意对外披露的结果，审计独立性受限也影响审计质量的提高。

二、国库集中支付模式下如何加强财政预算执行审计

（一）坚持“独立审计”原则，发挥审计效能作用

1.排除干扰，抓住关键环节实施审计工作。开展预算执行审计，首先排除各种干扰因素，一要排除地方政府的干扰，坚持审计的基本职责不动摇。审计要客观公正的评价地方财政预算执行结果，如实反映财政资金使用效率，要尽量减少财政预算审计报告受地方政府意见的影响，力求客观公正地为财政预算执行提出意见建议。二要排除被审单位的影响，抓住关键环节实施审计。要对财政预算执行的各个环节做到心中有数，有的放矢，排除预算单位设置的审计陷阱，避免走冤枉路，做无用功，确保抓住关键，高效实施审计工作。

2.厘清源头，确保审计数据来源真实可靠。国库集中支付模式下的财政预算执行审计之所以难以开展，一个重要的原因就是审计情况复杂，审计数据庞杂，审计工作环境繁杂。因此作为参与预算执行审计的工作人员，要保持头脑高度清晰，要在纷杂的工作中抽丝剥茧，在纷杂中厘清源头，具体说就是要以预算控制为核心，以预算执行为关键，以执行结果为基础对财政预算执行情况进行审计。同时要注重审计数据来源的可靠性，要保证所有审计数据的原始性和一手性，以审计数据为基础，科学高效实施审计，努力防止“二手”数据和加工数据影响审计结果。

3.坚持底线，确保审计信息质量不打折。审计结果要做到客观公正，就必须坚持守住审计底线，这个底线就是审计人员的职责和职业操守，审计人员撰写审计报告，发表审计意见要客观公正，要站在独立第三方的角度对财政预算执行情况发表审计意见。坚持审计工作纪律，不搞人情审计，才能保证审计质量信息不打折扣。从领导到审计组成员都要始终把确保审计质量作为职业红线，一丝一毫不能逾越。

（二）坚持“闭环审计”原则，发挥审计监督职能

1.开展源头审计，以预算审计为切入点。国库集中支付模式下更要把预算审计放在首位，紧紧抓住预算的编制依据，预算数据基础，预算编制规模以及预算编制的合法性、合规性开展审计，只有将预算编制的情况查清楚，问题找准才能以此为切入点，有效开展预算执行审计。对预算的审计，审计机关应该积极作为，采取提前介入，财审联网等有效手段，对预算成立，预算追加，预算下达等环节开展事前审计，开展好预算执行源头审计。

2.严格决算审计，严把决算审计关键环节。决算是财政预算执行结果的报告和反映，国库集中支付模式下，要从决算结果倒查财政预算执行过程中的预算分配、资金支付是否规范合法。审查决算的真实性和有效性，从而与预算审计相互印证，保证预算执行全过程纳入审计过程，并注重查看各个过程之间的联系以及各个账套之间的联系，有效消除审计盲区。

3.注重审计定性，但不拘泥于现有法规，提高审计成果的指导性。审计定性依据是否充分正确，是审计人员和审计机关审理人员，工作的一个标准，但是，财政预算执行审计要提高两个报告的质量，要为政府和被审计单位提出建设性、宏观性、前瞻性的建议和意见，要为完善国家法律法规体系建设做贡献，就得关注一些苗头性的风险和倾向性的问题，这类情况无法找到已有的法律法规作为定性依据，但审计人员应该予以关注，整理入审计工作底稿，在审计报告中如实反映。当然审计人员要特别注重对国库集中支付数据的分析和定性依据是否合法，从而有效提高审计质量，使得预算执行审计报告真正成为预算执行管理的“建议书”，促进预算管理更加规范高效。

（三）坚持“改革创新”原则，提高审计质量和效率

1.创新审计思路，不断提升审计高度。审计人员要站在加强国家治理的高度思考财政预算审计的总体目标，站在完善财政预算管理体制的高度来“服务大局”，以关注群众关心、社会关注的问题来“突出重点”，学透财政业务的核心流程，从细处着手从高处着眼，不断创新审计的思路构想。财政预算执行审计不同于一般的审计，在审计过程中，可以将苗头性、体制性、合情不合规性、合规不合理性问题予以合适披露分析，不能拘囿于现有的法规依据定性处理，从而为政府宏观决策服务。

2.创新审计方法，大力开展计算机辅助审计。在国库集中支付模式下，大量的财政数据信息都是电子数据，要完全了解各项财政支出的运行轨迹，单靠原来的手工翻凭证看账本，已经无法适应工作要求，很难达到预期效果，因此有必要采取人机结合的审计方法。即将数据采集、数据分析让计算机来帮助完成，将确定审计方向、问题定性，调查取证等交由审计工作人员完成；主要对《预算指标系统》和《国库集中支付系统》数据，进行审核、对接。计算机辅助审计，可以让财政预算执行审计更深入、更具体、更完整。不但可以提高处理和分析审计数据的效率，还可以保证对审计问题的定性准确，法理依据充分，不断提高审计的质量。

3.创新审计组织模式，提升审计组团队效能。审计机关要不断创新审计组织模式，提高审计工作总体效能。第一，审计实践中总结的五统一的审计模式，被认为是比较高效的审计模式，地方审计机关在财政预算执行审计中可以加以借鉴。第二，审计机关要提高人力资源管理水平，力争做到“人尽其才，才尽其用”，科学分配岗位，合理位界定每个工作人员的业务量，不要同时出现“鞭打快牛，快牛过劳”和“人才闲置，闲置无聊”的工作局面。第三，对审计组内的组织管理不容小觑，审计组的效率往往取决于审计组的管理效能和组内审计人员的工作能力。审计人员是素质比较高的专业技术人员，对审计组内人员的管理主要体现在沟通协调、人文关怀上，只要沟通良好协调及时，就能提升审计团队效能。

（作者单位：商洛市审计局）