中国也门撤离行动的“领事保护”属性

2015-05-25 13:16任正红
世界知识 2015年9期
关键词:吉布提使领馆领事

任正红

领事服务,贴心你我·系列之十

人民网4月10日发表的《也门撤侨见证大国能力与担当》一文中写道:“来自炮火硝烟中的一组数据,呈现中国外交在关键时刻的考验中交出的亮丽答卷:3月29日到4月6日,中国派出3艘军舰,从也门撤出中国公民613人;同时,协助来自15个国家的共279名外国公民安全撤离。”

近些天来,国内国际媒体纷纷报道了中国快速、成功地从也门撤侨之举。3月28日,王毅外长在出席博鳌论坛期间接受媒体采访时表示:“我们当然非常关心也门的局势。实际上,我们在空袭发生的当天晚上就已经启动了外交部的应急机制。”

3月29日和30日,根据中国政府统一部署,在亚丁湾、索马里海域执行护航任务的由临沂舰、潍坊舰和微山湖舰组成的中国人民解放军海军第十九批护航舰艇编队,分两批撤离了在也门的571名中国公民及8名中方聘用的罗马尼亚、印度、埃及等国公民。4月2日,中国政府应有关国家请求,由中国海军临沂舰承载巴基斯坦等10个国家的225名公民自也门亚丁港平安驶抵吉布提。4月6日,中国军舰承载24名在也门的中国公民、14名中国驻也门使馆留守人员以及45名斯里兰卡公民撤离;同时,协助索科特拉岛上的几名中国公民和1名日本公民撤离。

上述报道,引发了国内外广泛热议。有分析认为,此次撤侨行动如此利索,说明中国海外撤侨机制已成熟,证明中国实力之强大。那么,从国际法上讲,中国此次也门撤离行动的国际法依据是什么?是否属于“领事保护”的职务范畴?

中国驻也门使领馆实施领事保护职务有条约可依

领事保护,是指一国的外交或领事机构、外交或领事官员、外交或领事代表,在国际法许可的限度内,应接受国主管当局通知或相关人员要求且当事人未明示不同意,根据派遣国法律规章及对外政策,在领事辖区内或接受国同意的范围内,保护派遣国及其国民的权利和利益的行为。

执行领事保护职务须把握两个原则:一是“国籍原则”,系指受领事保护的对象必须具有派遣国的国籍;二是“用尽当地救济原则”,系指执行领事保护职务的主体应当争取得到驻在国行政或司法等权力机构的必要协助。

撤侨或撤离行动的目的,是一国政府为了避开某个国家或地区正在遭遇战争或自然灾害等重大险情,从而保护本国公民的生命和财产安全,属于领事保护的一种做法。目前,尽管国际社会尚未形成统一的“领事保护”概念,但1963年签订的《维也纳领事关系公约》对“一国驻外使领馆实施领事保护职务的主体性和领事保护的对象、内容以及领事保护代理行为”等均有明确规定。

中国与也门都是公约当事国;同时,1990年签订的《中华人民共和国和阿拉伯也门共和国领事条约》中亦有“领事官员有权保护派遣国及其国民的权利和利益”等相关条款规定。也就是说,中国驻也门使领馆实施领事保护职务是有国际公约和双边条约可依的。

中国驻也门使领馆依条约属于撤离行动的实施主体

《维也纳领事关系公约》第3条“领事职务之行使”规定:“领事职务由领馆行使之。此项职务亦得由使馆依照本公约之规定行使之。”第5条“领事职务”第1款规定:领事职务包括“于国际法许可之限度内,在接受国内保护派遣国及其国民——个人与法人——之利益”。据此,在这次也门撤离行动中,外交部、军方等中国政府相关部门的统一部署起着决定性作用,中国驻也门使领馆属于执行领事保护职务的实施主体。

今年1月底,也门胡塞武装占领总统府并控制首都萨那。从那时起,中国驻也门使领馆就与中国外交部领事保护中心等部门密切联系并启动了和在当地中国公民的24小时通报联络机制,根据“国籍原则”,展开相关人员的国籍身份确认和调研可能的撤离方式途径等前期工作。也门局势骤紧的时期,中国驻也门使领馆一直同中国政府相关部门保持紧密联系,最后制定了一份从也门撤离人员的可行方案。

经统计,除使领馆人员外,在也门的中国公民主要是石油、基建、通信等领域的中资企业员工,还有数十名援也医疗队成员及少量留学生和国内媒体驻也记者。3月26日萨那空袭发生后,使领馆第一时间启动应急机制,及时通知分布在也门境内十几个地区的中国公民、中资机构及其人员按计划有序撤离。

同时,中国驻也门使领馆在外交部等中国政府相关部门统一指挥下,根据“用尽当地救济原则”事先做好也门政府部门的相关工作,并在此后的撤离过程中得到了也门政府军方、内政部等的积极配合,他们为中国公民和中国使馆人员安全撤离提供了安全保障。

中国驻也门使领馆依法可协助第三国实施撤离行动

《维也纳领事关系公约》第8条“代表第三国执行领事职务”规定:“经适当通知接受国后,派遣国之一领馆得代表第三国在接受国内执行领事职务,但以接受国不表反对为限。”由此并应有关方面的请求,在中国政府统一部署及相关国家不表示反对的情况下,中国驻也门使领馆有权力代表第三国执行领事保护职务并实施撤离行动。

4月2日,应有关国家和当事人的请求,中国驻也门使领馆及时组织了巴基斯坦(176人)、埃塞俄比亚(29人)、新加坡(5人)、意大利(3人)、德国(3人)、波兰(4人)、爱尔兰(1人)、英国(2人)、加拿大(1人)、也门(1人)等10个国家的225名公民搭乘临沂舰,为中国海军顺利接应上述人员登舰并送达既定安全目的地提供了前提。据报道,外国公民登乘中国军舰的时候,炮弹还在不停爆炸,其中一发炮弹就落到舰艇不远处。正如中国驻也门大使田琦向媒体所表示的:“这一工作难度非常大,因为中国军舰在港口停留的时间非常有限,须要做到军舰靠港与人员集结登舰紧密衔接。”

而中国驻吉布提大使、吉布提外交部长、巴基斯坦驻埃塞俄比亚大使、埃塞俄比亚驻吉布提大使、德国驻吉布提大使等都到吉布提码头迎接,恰恰说明了中国驻也门使领馆代表巴基斯坦等10个国家组织第三国公民撤离也门的上述做法符合有关各方意愿,符合国际法原则。

中国军舰为也门撤离行动发挥了至关重要的作用

《维也纳领事关系公约》第5条“领事职务”第13款规定:领事职务包括“执行派遣国责成领馆办理而不为接受国法律规章所禁止、或不为接受国所反对、或派遣国与接受国间现行国际协定所订明的其他职务”。据此,领事保护职务中撤侨行动的原因、规模和方式途径,将根据有关国家的物质条件和实际需求等时空转换而发展变化。

自20世纪60年代至今,中国政府经历了从印度尼西亚大规模撤侨以及2011年的埃及、利比亚、日本撤侨等多次领事保护行动,每次行动的原因、规模和方式途径都不尽相同。经过对近年来中国政府实施撤离行动的梳理发现,当有关国家发生战乱、社会动荡、流行疾病、地震海啸、反华排华等事件时,中国政府都有可能采取撤离行动以保护中国公民的生命财产安全,撤离的方式途径以“2011年利比亚海陆空大撤离”最为多样。

事实表明,中国海军在此次也门撤离行动中发挥了至关重要的作用。这是中国军舰第二次执行海外撤侨任务,也是中国军舰首次直接抵达港口执行撤侨行动,同时还是中国军舰首次实施撤离外国公民的国际救助行动。正如中国外交部领事司司长黄屏在4月9日的记者会上所述,这次从也门撤离中国公民是最扬眉吐气的一次行动,中国护照的含金量,不仅是说走就走的出发,更是在危险的时候祖国可以带你回家。

(作者为外交部领事司官员)

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