美国欲借美洲峰会加速“重返”拉美

孙岩峰

美洲国家组织峰会（简称美洲峰会）向来是观察美国与拉美关系走向的“最佳窗口”。4月10日，第七届美洲国家峰会在巴拿马开幕。从1994年首届峰会克林顿意气风发地提出美洲自由贸易区这一宏大的“西半球一体化设想”，到2005年小布什在阿根廷举行的第四届峰会遭到拉美左翼国家的冷遇，再到2009年在特立尼达和多巴哥的第五届峰会上奥巴马首次亮相、欲以“柔性外交”缓和与拉美国家尤其是反美强人查韦斯的敌意，以及在此次峰会上奥巴马与古巴领导人劳尔·卡斯特罗自上世纪60年代美古断交以来的首次正式会晤，可以说，美洲峰会既是美拉关系的“晴雨表”，同时也是美拉相互调整彼此政策的最好平台。从此次峰会透露的信息、尤其是峰会前后美国对拉美政策的大幅调整来看，美国正在全力加速“重返”拉美。

奥巴马将“赌注”押在拉美

拉美在历史上就对美国具有重要战略意义，既是美国南部边界之外的战略要地，又是重要的原料来源地和产品市场，更是美国崛起和与西欧老牌殖民大国争夺世界霸权的战略保障。从19世纪初宣扬“美洲是美洲人的美洲”的“门罗宣言”到1898年美西战争，美国逐渐在西半球确立战略优势。通过两次世界大战，美国彻底成为拉美“霸主”。冷战期间，拉美更是东西方阵营对抗的重要战场。苏联解体后，拉美在美国的战略地位明显下降，东亚经济高速增长促使美国商业利益迅速东移至亚太。尤其是本世纪初以来，美国忙于中东反恐，在亚太“围堵”中国，更无暇也无力顾忌拉美。

而此时在拉美，左翼力量东山再起，它高举反对新自由主义、反对霸权的大旗，占据拉美大片河山。拉美国家在反思经济和社会发展落后原因时，矛头均指向美国多年来的控制与干涉，在这种整体氛围中，拉美出现了像委内瑞拉的查韦斯、玻利维亚的莫拉莱斯、厄瓜多尔的科雷亚等“反美勇士”。2005年美国总统小布什参加在阿根廷举行的美洲峰会时，挟伊拉克、阿富汗反恐战争余威，希望一举解决持续十余年仍未达成的美洲自由贸易区谈判，但遭到时任巴西总统卢拉、阿根廷总统基什内尔、委内瑞拉总统查韦斯以及众多拉美左翼国家领导人的强烈反对，使得美国意图以经贸方式“统一西半球”的梦想“胎死腹中”。这一失败充分反映出美国对拉美的传统影响力和控制力已今非昔比。

最近十年来，拉美国家在独立自主和团结自强的道路上势头猛烈。委内瑞拉总统查韦斯牵头玻利维亚、厄瓜多尔等拉美激进左翼国家建立“美洲玻利瓦尔联盟”，巴西加强南方共同市场一体化建设，并力促建立南美国家联盟。2011年12月，包括所有33地区国家在内的拉美—加勒比共同体正式成立。与此同时，国际政治和经济地位不断上升的拉美，大力发展与中国、俄罗斯、欧盟、印度、日本等域外大国关系，美国更是处于被“边缘化”的被动局面。

2009年奥巴马上台后，美国在受到国际金融危机冲击和国际实力相对下降的大背景下，开始重新认识拉美对它的战略作用，筹划“重返”拉美。2009年在特立尼达和多巴哥第五届美洲峰会上，奥巴马对拉美国家释放善意，甚至主动与查韦斯“打招呼”，但在是否解除对古巴封锁、如何处理与激进左翼国家关系、如何与巴西等地区大国相处等关键问题上犹豫不决，导致拉美国家对奥巴马的“外交新政”从充满期望到不耐烦，直至怀疑。与高歌猛进的中拉关系相比，美拉关系一直在原地徘徊。直至2012年奥巴马连任后，为留下政治遗产，只能将“赌注”押在外交领域。而拉美，则成为其主战场之一。

奥巴马的“拉美新战略”

通过2012年总统大选，不管是民主党的奥巴马还是共和党的高层均意识到，对任何想要占据白宫的人，拉美裔选票至关重要。目前拉美裔选票占到美国选票总数的10%以上，而且这一趋势还在扩大，民主党和共和党都将争取拉美裔选民作为制胜武器。而强化对拉美的经贸关系，帮助拉美尤其是中美洲打击走私、贩毒、洗钱、偷渡，不仅可以稳定美国南部边界安全，更可以收获拉美裔选民的支持。因此奥巴马自第二任伊始，就授意美国智库和媒体对美在拉美的内政外交利益和未来政策框架进行梳理和盘点，为其调整对拉政策铺路。

美国很多拉美问题学者甚至一些官员倾向认为，拉美实际上已经分为两半：一个包括墨西哥、智利、秘鲁在内的“太平洋拉美”，这些国家致力于自由贸易和市场经济；另外一半是由巴西、阿根廷、委内瑞拉组成的“大西洋拉美”，这些国家更强调政府管控、依赖原材料出口。对于美国经贸利益而言，加强与拉美“太平洋弧圈”国家的关系，将获得更多经济“红利”。同时，巴西、墨西哥作为地区大国，也理应得到美国的高度重视。巴西是世界第七大经济体和地区“领头羊”，美国对拉美的任何政策调整都无法绕开它；墨西哥与美国保持着最密切的经贸关系，而且美墨边界的安全离不开墨西哥的合作。

美国智库建议将缓和对古巴关系作为调整对拉美政策的“突破口”。一方面，美国多年来对古巴实施的军事封锁和经贸金融制裁遭到全世界、尤其是拉美国家的强烈批评，不仅联大连续23年通过决议要求美国解除封锁，而且在历届美拉峰会都会成为美国干涉拉美的“明证”而遭到敲打。另一方面，古巴近年来加快经济改革步伐，商机无限，欧洲、拉美、中国以及日韩等企业纷纷进入，而近在咫尺的美国公司却因为制裁禁令，只能偷偷摸摸打擦边球甚至望而却步，美国商界、学界以及古巴裔社团中支持解除封锁的呼声不断高涨。

美国加速“回归”步伐

经过多方酝酿和试探，从2013年开始，美国启动了与古巴的秘密谈判，当年11月，美国国务卿克里宣布正式放弃“门罗主义”，摆脱“历史包袱”，为美国缓和对拉关系制造“理论依据”和“道德高地”。12月，在南非前总统曼德拉的葬礼上，奥巴马与劳尔握手交谈，进一步释放推动美古关系和美拉关系改善的强烈信号。此后，美国按照既定策略，一方面加强与巴西、墨西哥等拉美大国关系，副总统拜登利用参加巴西世界杯和总统罗塞夫连任就职典礼机会，亲自向巴西“示好”，扭转陷入“冰点”的美巴关系，同时利用墨西哥涅托政府在国内打击毒品集团以及对美出口等方面的需求，拉拢与墨西哥关系。另一方面，借助美国近年来经济复苏趋势，以TPP（跨太平洋伙伴关系）谈判、投资、贸易、能源合作吸引智利、哥伦比亚、秘鲁等拉美太平洋沿岸国家向美靠拢。

美国充分意识到，本届美洲峰会将是奥巴马任内参加的最后一届西半球领导人大会，如能借此平台推动美拉关系升温，尤其是美古关系缓和，将会使奥巴马个人声望达到顶点。因此，美国自去年年底以来紧锣密鼓加速对拉政策调整。2014年12月，奥巴马与劳尔同时宣布“开启双边关系正常化”。今年1月，美古就“复交”和互设使馆开始正式谈判，至今已举行三轮。在峰会期间，奥巴马与劳尔举行正式会晤，并表态将加速推进“正常化谈判”。峰会之后第四天，奥巴马向国会提交报告称，决定将古巴从支持恐怖主义国家名单中删除，这为美古“复交”谈判扫除了最大的“绊脚石”。

在美古关系缓和的同时，美国对直接关系它南部安全的中美洲和加勒比地区的国家，更是不遗余力加以笼络。奥巴马先是在峰会前出访加勒比岛国牙买加，成为自1982年里根之后第二个访牙的美国总统。此后，又在巴拿马会见中美洲一体化体系成员国元首，承诺与中美洲各国加大经贸合作，在共同打击贩毒、走私、偷渡、洗钱等方面进行合作。但对委内瑞拉等激进左翼国家，美国则给予高压。

美国对拉美的这种“打拉结合”的战术使拉美国家对美态度极为矛盾。一方面，面对世界经济形势的微妙变化，尤其是中国经济减速，拉美国家都想借助美国经济复苏拉动本地区经济。2014年美拉贸易额达8441亿美元，同比增长2.5%，创历史新高，凸显拉美对美依存度在上升。但另一方面，拉美国家，尤其是左翼国家对美仍保持警惕和怀疑态度。正如马杜罗对奥巴马所说的，“我尊重你，但我不信任你”，恐怕就是拉美对美国“既爱又怕”的复杂心理的体现。

（作者为中国现代国际关系研究院拉美所所长助理）