韩国总理为何频繁易人

朴光星

2015年4月20日，任职仅63天的韩国总理李完九因涉嫌行贿，被迫向正在外访的总统朴槿惠提交辞呈，4月27日朴槿惠受理，李完九因而成为继第六任总理许政（任期65天）之后的韩国历史上第二个“短命”总理（任期70天）。事实上，此类事件在韩国政坛并非偶然，总理频繁易人早已成为一种常态现象。韩国历届总理的平均任期是17个月，特别是1987年通过修宪重新确立总统直选制以后，总理的平均任期更是缩短至13个月。在朴槿惠政府，总理一职尤其险象环生，被韩国媒体称为“总理受难史”。朴槿惠在上台后的两年多时间里，先后提名了五名总理人选，其中三人因被爆出房产投机等问题未能正式上任就落马，其余两人的仕途也不顺利。第一任总理郑烘原上任第二年就发生“世越号”沉船事件，不得不引咎辞职，但因总统的两次提名人选都未能通过“舆论关”，朴槿惠只能让他留任。第二任总理李完九更是上任伊始就被爆出政治行贿丑闻，尚未坐稳交椅就被迫下台。

总理在韩国已成为“高危职业”

众所周知，韩国是实行总统制的国家，但韩国现行的总统制与一般意义上的总统制有所区别。比如，与美国的总统制相比，现在的韩国总统只有五年一届的任期，不能连任；韩国没有设置副总统，却设置总理一职，但一般的总统制国家里不设立此职。所以，韩国学界普遍认为，韩国的总统制略带有内阁制的特征，这是建国初期主张实行总统制与主张实行内阁制的不同政派之间妥协的结果。

尽管如此，但韩国毕竟是实行总统制的国家，很多权力集中在总统身上。根据韩国宪法，总统是国家元首、最高行政长官、全国武装力量统帅；总理是总统的主要行政助手，不拥有独自的行政权，而是受命于总统，履行统筹和协调各部委工作的职能。在总统的授权下，总理指挥和监督各部委长官，并拥有提请国务委员任命和解聘的权力。此外，在得到总统同意的前提下，对可判断为履行职责不力或不当的行政官员，拥有终止或取消其职责（或事项）的权力。同时，总理也是国务会议的副议长，如果总统不能出席会议，就由其主持。此外，总理还拥有出席国会发言权、重要文件副署权、总理令发布权等。但其中最重要的职责之一就是，当总统因故不能正常履行职务时，由总理代行总统职务。在韩国历史上，曾两次发生过此类情况，一次是1979年10月26日朴正熙总统遇刺身亡后，当时的总理崔圭夏代行总统职务；第二次是2004年卢武铉总统被弹劾后，当时的总理高建代行总统职务。

为了保障总理更好地履行职责，其下设有“总理秘书室”和“国务调整室”两大部门，并设有九个部处、27个机关和52个委员会。

在韩国，总理是总统经国会同意（国会议员一半以上出席，出席议员的一半以上投赞成票）后任命。为了防止总统乱用人事权，并全方位地检验考查候选人的能力和道德，韩国从2000年开始引入国会“人事听证会”制度。国家主要公职人员在正式任命之前，必须要经过国会组织的“人事听证会”，回答国会议员提出的包括个人事项在内的各种“刁难”问题。像总理这样的重要职位的听证会，一般都进行全国电视直播，很多国民观看。施行“人事听证会制度”以来，先后有六名总理候选人没能圆上“总理梦”而中途落马，其中朴槿惠政府时期就有三人。

韩国宪法没有明确规定总理的任期，这为总理频繁易人埋下了伏笔。在一般情况下，总理任期长短受以下几方面因素的影响：一是总统的判断和选择。总统根据形势和需要，决定是否及何时换人。总理的象征性意义大于实质性意义，是总统履行职责时手中的一张重要的“牌”，可以根据其需要灵活“运用”。因此，在韩国有一种广为流传的说法，说到总统制，就叫做“帝王式总统制”；说到总理，则叫做“防弹总理”（为总统防弹）或“代读总理”（代替总统读贺词）。二是国会的态度。当国会不满总理工作时，有权提出“总理解任提案”，若解任提案在国会通过，总统只能接受。三是个人的能力、清廉度和运气成分。如果在任期间发生重大责任事故或卷入各种丑闻，就会影响其前程。不管怎样，在韩国，总理一职已成为一种“高危职业”。

从建国至今，韩国历经18任总统，但总理已有了43任（39人次），此外还有24人次（20人）以代行等形式履行过总理职务。一届政府平均起用了近四人次的总理（或代总理），任职不到半年就离任的总理达11人，任职期超过800天的仅有五人。

另外，从历届总理的人选中也能窥见出总理的角色地位。至今为止，在韩国履行过总理职务的59人（包括“总理署理”和“代行总理”）中，之后当上总统的只有第12任总理崔圭夏（第10任总统）一人，而他能当上总统也跟朴正熙突然遇刺身亡有关，而且他的任期仅仅是八个多月。事实表明，在韩国，总理一般不任用具有较大影响力的政界人士，而是更多地起用具有行政经验的官僚和专家学者，其中不少人是大学校长出身。具有较大政治影响力的总理，在韩国政坛一般坐不稳，因为他会受到包括总统在内的各种政治势力的制衡。代表人物是朴正熙时代曾任总理的金钟泌，因具有较大影响力，受到各种政治势力牵制，最后他只好以身体不适为由主动请辞。

总理频繁更换背后的韩国政治生态

其实，总理的频繁换人也反映出韩国的一些政治生态。首先，韩国非常注重建构强有力的领导。总理很大意义上是为总统服务的，一般承担总统不好出面或不宜处理的事情，出事了则替总统承担责任，以此来防止总统的权力受损。这背后的逻辑就是保护总统的权威，以此来保障总统履行强有力的领导。韩国是从战争废墟中发展起来的国家，深知强有力的领导对国家和事业发展的重要性，为此在制度设计上力求保证总统“权威”的稳固。

其次，不断求变来谋求生存或发展。在韩国政坛有一句广为流传的名言，那就是“政治是活着的生物”，即政治是动态的，不断变化是正常的。在这样的政治文化影响下，韩国政坛变化多端，仅是政党，建国至今就创建了87个，当然这些政党中的多数是已有党派为了挽回不利局面改换门面的，颇有新瓶装旧酒的味道。频繁换总理也出于同样的逻辑，以换总理来挽回不利的局面，或者谋求新变化。研究建国后的韩国历史不难发现有如下规律，总统的领导地位稳定、事业蓬勃发展时，总理的位置也相对稳定；社会发展受阻，总统的领导地位不稳定时，总理一职就频繁换人。例如，朴正熙当总统的18年间，只起用了五位总理，历任总理中任期最长的总理也出现在朴正熙时代（第9任总理丁一权），任期近七年；相反，他的女儿朴槿惠在两年多的执政时间里已提名了五位总理人选。

再次，对政治领导人和公职人员的自我管理与约束、道德修养的要求很高。在韩国，不管是参加国会议员选举，还是担任行政领导人，都要经过非常苛刻的“舆论关”，人生经历中的任何一个小的过失，都会影响他的政治前程和仕途。不动产投机、论文抄袭、虚假过户、子女赴外生子，甚至在有些场合不慎重的言谈都有可能成为社会舆论的关注焦点，从而葬送政治前程。行贿受贿更是大问题，政治领导人和行政官员一旦卷入贿赂案，不仅是丢掉乌纱帽，还要到检察机关接受严格的检查，甚者更是家破人亡。

（作者为中央民族大学民族学与社会学学院副教授）