当前农村改革迫切需要解决的问题是什么

编者按：2015年2月1日，《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》（以下简称“一号文件”）正式对外发布，这也是中共中央国务院连续发布的第12个指导“三农”工作的中央一号文件。文件要求主动适应经济发展新常态，围绕习近平总书记提出的在提高粮食生产能力上挖掘新潜力，在优化农业结构上开辟新途径，在转变农业发展方式上寻求新突破，在促进农民增收上获得新成效，在建设新农村上迈出新步伐。随着经济社会的深刻转型，农村改革发展面临的问题更加复杂。农业生产成本快速攀升，国内大宗农产品价格普遍高于国际市场，农业发展的资源环境约束强化，农民增收的难度加大。破解这些难题，是今后一个时期“三农”工作的重大任务。在经济发展新常态下，必须进一步加强和改善对“三农”工作的领导，努力保持农业农村持续发展的良好局面。这就是文件出台的背景。中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文先生，中央农村工作领导小组办公室副主任韩俊先生在新闻发布会上回答了记者的提问，现摘要刊登如下，敬请关注。

记者：2014年我们国家实现了粮食生产的十一连增和农民增收的十一连快，在这种形势下为什么还提出要转变农业发展的方式？又如何推进农业发展方式的转变？

陈锡文：这是社会普遍关心的问题。一方面我们强调农业农村发展的态势良好，另一方面又说要加快转变农业发展方式，这之间到底是什么关系？我们当前的农业发展既有很大成绩，也有不少忧患，最大的压力来自三个方面：一是农业的生产成本在不断攀升，比如投入品的价格上涨、劳动者的工资上涨，还有农村土地流转推动土地租金的上涨。从这些年的情况来看，农业的单产虽然在提高，但总体上农民从每亩土地上尤其是种粮棉油这些产品获得的收益，增加得并不多。特别是从2010年以来，一些主要农产品的价格都有比较明显的上涨，比如小麦和稻谷，政府是实行最低收购价的，如果拿目前的最低收购价与2010年的价格相比，小麦的价格提高了60%多，稻谷的价格差不多提高了100%。

价格不断上涨又引出了第二个问题，就是与国际市场的价格水平相比，我们现在的一些主要农产品，如稻谷、小麦、玉米、棉花、糖等农产品价格普遍高于国际市场的价格，所以我们进口的农产品数量在不断增加。之所以增加，除了国内有正常的需求之外，最重要的一点就是我们的价格比国际市场的高，显得我们的农业竞争力不够。我们过去以单纯追求产量为主，拼资源、拼消耗的农业发展方式，对生态环境带来了比较大的危害，现在大家都越来越关注到这个问题，比如说重金属的污染问题、农业的面源污染问题等等，越来越引起各方面的关注，同时也对农业自身的发展构成了越来越大的制约。

正是在这个背景下，我们如果想保持农业发展的良好态势，就一定要由过去那种单纯追求产量增长，片面地拼资源、拼消耗的发展方式，转到数量、质量、效益并重的发展方式上来，转到依靠科技进步、依靠提高劳动者素质的轨道上来。一号文件就怎样转变发展方式的问题特别强调了两个方面：一方面是要通过增加对农业的投入来提高农业的科技进步，强化农业的基础设施建设，提高土地的质量，加强对农民的培训，提高农民的素质。另一方面是要调整农业自身的结构，加快第一、第二、第三产业的融合发展，农村既能提供初级农产品，又能对其农产品进行精深加工，延长产业链，提高农产品的价值。同时还可以在农村兴办各种各样的服务业，包括旅游业、农家乐等等，通过各种途径增加农民的收入。

记者：您认为当前农村改革迫切需要解决的问题是什么？对于大家都很关心的土地制度改革，涉及征地、集体经营性建设用地入市，包括宅基地的问题，都与农民的利益息息相关，与城乡一体化视角下的城镇化也紧密相连。您是如何看待这个问题的？另外，您也提到法治是保障、改革是动力，应该如何理解法治与改革之间的关系？

韩俊：2014年应该是中国全面深化改革的元年，农村改革是重头戏。大家已经注意到，2014年的一系列农村改革的举措，包括试点相继出台，一些顶层改革的方案也已经陆续发布。比如说关于引导承包土地经营权有序流转、关于赋予农民对集体资产股份权能改革的试点，特别是大家比较关注的关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市，还有农村宅基地制度改革，这些试点方案也已经正式在部署，马上就要推进。还有其他的一些改革，比如供销社的改革、国有林区和林场的改革，等等。2015年已经部署的改革需要抓紧落实，要按照中央的总体部署，做到改有所成、改有所进。一号文件还提出一些新的改革举措，比如关于农村承包土地经营权和农民住房财产权两权抵押贷款的试点，方案正在讨论过程当中；关于农村集体产权制度改革，文件提出要有指导性的意见；关于农垦的改革，文件当中也提到了；关于乡村治理机制完善和创新，特别提到要扩大以村民小组作为基本单元的村民自治的试点，也包括开展以农村社区作为基本单元的村民自治试点；文件还讲到为了解决发生在农民身边的腐败问题，需要完善村务监督机构的顶层设计，保证农民在中国最基层——村级，能够当家做主，能够真正对村级的负责人实施有效监督，等等。

农村改革需要解决的突出问题是什么？中央关于农村土地制度改革，我们叫作“三块地”的改革，这个改革试点方案有关部门已经牵头在落实。首先必须明确的就是关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市，还有农村宅基地制度改革试点的问题，要在全国范围内选择一些有条件、有基础的县级行政单位来承担改革试点的任务。农村土地制度改革涉及的利益主体非常复杂。坦率地讲，现在大家的认识并不一致，有一些方面分歧还比较大，有一些问题可能看得还不是很清楚，所以要边试点、边总结、边完善、边推广。现在这“三块地”改革的试点任务要到2017年才能完成，在2017年年底之前主要是推进搞好改革的试点。农村土地改革，中央确立了“三条底线”，就是公有制性质不能改变、耕地红线不能破、农民权益不能受损。中国的土地制度是宪法规定的，就是国有和集体所有两种，改革不能违宪。集体所有制存在一些缺陷，这个制度需要完善。在落实土地集体所有权的基础上，需要稳定农民对土地的承包权。因为承包权只有集体的成员才有资格承包，不是谁都有承包权的，承包权一定要稳定，这样才能让农民吃一颗长效定心丸。在这个基础上，要放活农村土地的经营权。现在农村土地流转，流转的是农村土地的经营权，之所以实行三权分置，也是为了更好地改革。

再比如说耕地红线不能破。中国13多亿人口，美国的人口比我们少10亿人，但耕地比我们多将近10亿亩；印度比我们少1亿人口，但耕地比我们多6亿亩；俄罗斯的人口比我们少得更多，只有我们的十分之一，但耕地面积与我们差不多。一号文件提出，要划定永久性的基本农田，这项工作正在加紧落实。土地方面最重要的是保障农民的土地权益不受损害。

记者：我想问一个关于水的问题，一号文件提出要控制农业用水的量和调整价格，请介绍一下具体内容。

陈锡文：关于水权管理和水价制度改革，在主管部门的推动下，很多地方进行了积极大胆的尝试。水权的概念很多人不太接触，可能不是很了解，比如中国北方很多省份的工业用水、农业用水、生活用水都来自黄河，而黄河每年的径流量是有限的。对沿黄河两岸的省份来说，如果上游的省份水用多了，下游就没水用了。控制农业用水的量就是从黄河源头开始，对每个省份可以从黄河流域取用多少水，国家要进行分配和定额。比如允许一个省在黄河取用21亿立方米的水，这个就是水权。这21亿立方米的水，可能其中有12亿立方米是用在农业方面，那使用这12亿立方米水的权利就是农业的水权。再具体到农民灌溉，如果一亩地一年允许使用800立方米的水，那800立方米就是一亩地的水权。超了就要从别的水权里扣减，节约了就可以获得奖励，从而形成一个机制。所以实行水价制度，不是简单地提高水的价格，而是要通过水价制度的改革，实现水权交易。比如这个地方节约下来的水可以有偿转让给别的地方用，这就要有一个价格。实际上通过这个办法既能达到节水的目的，又并不是简单地只提高水的价格。在很多地方，通过水权和水价制度改革以后，农民反而是增加收入的。因为他把节约下来的水权转让给别人，可以从中获得一部分收益。

现在，各省分散试点的比较多，一号文件提出要把它作为一种面上的改革政策逐步地向前推广。总的来说，中国是一个水资源短缺的国家，特别是在北方地区，长江以北的整个北方地区拥有的水资源只占全国水资源的1/5多一点，但是面积这么广大，尤其是农业，主要农产品的增产潜力越来越依靠北方。所以我们怎么样既能科学地节约用水，又能通过这种节约用水促进生产的发展、带动农民的增收，是需要通盘考虑的。

记者：我问两个问题：第一，经济新常态为农业、农村工作带来了什么样的挑战和机遇？第二，您刚才提到现在我们国家国内农产品的价格逼近“天花板”，同时国内生产成本这个“地板”又在不断抬升，形成双重挤压。一号文件里提出要改善农业补贴的导向性和效能，并且将选择一些地区展开试点，现在试点工作开展得怎么样了？

陈锡文：关于经济新常态，2014年12月份中共中央召开的经济工作会议，习近平总书记、李克强总理对中国经济进入新常态进行了非常全面和非常深刻的论述。从总体上看，所谓新常态与我们过去经济增长率能够达到9%、10%、11%相比，未来几年的增长率可能会从高速增长转到中高速增长，也就是7%～8%的增长率。经济增长率适当地降低，对社会需求和财政收入都是会有影响的。从这两个角度来讲，整个经济进入新常态对农业就是一种挑战。另一方面，在财政收入增长减缓的情况下，怎么保持国家对农业支持、保护的力度不减，使农业能够健康地发展，这都是在新常态下农业制定政策需要研究的问题。但是反过来，新常态也可形成良好的社会氛围，会更多地去追求整个经济或者生产过程中的质量和效益。这样对于农业加快转型、完成发展方式的转变、优化农业的生产结构、促进农业中各产业的融合，都会营造一种非常好的气氛。

在新常态情况下，很多农民尤其是中青年农民，进城打工积累了一定的知识和资金，也具有了一定的经营管理能力，所以很多这样的青年农民会带着资金、技术、管理经验回乡去创业。从总体上来讲，进入新常态对每一个行业都是挑战和机遇并存。我们只要能够抓住机遇，仍然能够促使农业有比较稳定的发展和更高的效益，使农民能够从中获得更多的收益。

关于补贴的问题，我们不少农产品价格已经高过国际市场，所以顶到天花板了，再往上提价格，国外农产品就要进来了。当然，我们指的是关税内进口的低关税配额的那部分农产品的价格。由于它是低关税进来，所以它的价格比我们的低了。像小麦，我们承诺它的关税配额每年是963.3万吨，接近1000万吨；玉米是720万吨；大米是两个266万吨，就是泰国米266万吨、日本粳米266万吨。把这三种谷物加在一起允许低关税进口的总量大概是2216万吨。2014年这三个品种进口总量加在一起是1900多万吨，还没有突破关税配额，在关税配额之内是1%的关税，可以忽略不计。我说我们的价格比它高，是在这个背景下比它高。

但是，如果随着进口增加，进口的量超过了我们承诺的关税配额总量，我们就可以对它实行高关税，高到60%。举一个简单的例子，比如我们进口东南亚的籼米，在我们国内的批发市场上是3300～3400元/吨，也就是每公斤3.3～3.4元；而我们自己生产的早籼稻在国内市场上的批发价在3900～4000元/吨，就是每公斤3.9～4.0元。如果进口量超过了我们承诺的266万吨籼米，从第267万吨开始对它实行高关税，高关税为60%。3400元的60%，差不多是每吨加2000元，那时候落地完税以后的进口价格就是5400元/吨，而我们的价格是4000元/吨，我们比它低。所以，关税配额对国内农业产业是重要的保护制度。

我们需要担心的是什么？如果配额用完，实行高关税，但我们的成本继续不断地上升，上升到比实行60%的关税的成本还要高，那时候我们的农产品就没有竞争力了。

在世界各国，对农业都是允许补贴的，WTO（世界贸易组织）规定是允许补贴的。发达国家可以补贴农业生产总值的5%，发展中国家可以补贴农业生产总值的10%，中国最后谈的结果是可以补贴农业生产总值的8.5%。是根据面积，农产品的产量、价格进行的补贴。这种补贴在国际上普遍认为会进入成本，所以会扭曲价格，是严格限制的。如果为了改善农业水利基础设施，国家大量地投资在农村修水库、建渠道、打机井，因为这种投入不会计入农产品的成本，所以是不受限制的。

总体来讲，世界各国对农业的补贴趋势都是更多地向农民的收入做直接补贴，因为农民的收入不是根据某一个产品的产量、价格来进行补贴的，所以我们现在正在研究的就是怎么样既能够保证农业的健康发展和农民收入的持续增长，又不违反国际规则。

记者：前两年的一号文件都提到鼓励和规范发展专业合作社内部的基金互助业务，但是这两年来关于资金互助的风险和“跑路”的新闻也是层出不穷，2015年的一号文件提出要落实地方政府的监管责任，下一步会有哪些具体的措施出台？您对这方面有何解读？

陈锡文：关于农民合作组织内部的资金互助组织，现在我们把它放在金融这个类别的改革中对待。但是大家知道，合作组织内部的资金互助组织严格来讲不是金融组织，是类金融组织或准金融组织。因为它的成员是封闭的，只能在这个成员圈里吸收储蓄、发放贷款，出了圈就变成金融组织了。金融业务必须有银监部门颁发的金融企业、金融机构的执照才能开展。现在农民专业合作组织内部发展农民的资金互助，虽然不需要这些条件，但是必须严格遵守这样几条规矩：第一，成员是封闭的，只能在成员范围内发展业务。第二，不能对外吸收储蓄，也不能对外发放贷款。第三，成员对资金互助组织的存款要根据实际运行情况来决定资金的收益，而不能事先就规定一个比较高的固定收益去吸收存款。

（本刊记者 绿洲 整理）