北京市中心城区功能疏解与国土空间利用战略——国际大都市的经验启示

■ 关小克/汤怀志/薛 剑/李 乐

（1．郑州轻工业学院社会发展研究中心，河南 郑州 450002；2．国土资源部土地整治中心，北京 100035；3．东营市土地综合整治服务中心，山东 东营 257091）

北京市中心城区功能疏解与国土空间利用战略
——国际大都市的经验启示

■ 关小克1/汤怀志2/薛 剑2/李 乐3

（1．郑州轻工业学院社会发展研究中心，河南 郑州 450002；2．国土资源部土地整治中心，北京 100035；3．东营市土地综合整治服务中心，山东 东营 257091）

国土空间的功能重构与优化是加快治理“城市病”，实现经济社会协调发展的前提与基础。东京、首尔、纽约等国际大都市城市功能疏解主要经验有：(1)采取利益导向机制引导制造业和零售业向郊区转移；(2)采取针对性政策促进卫星城建设；(3)建设高效快捷的交通网络扩大人口分布和职业通勤范围；(4)引导教育资源、公共设施等资源分配向郊区倾斜。北京市中心城区功能疏解与国土空间利用策略：(1)以“用地源头控制”促进产业调整，引导人口流向；(2)科学规划国土空间，优化功能，推进卫星城建设；(3)完善交通布局，增强有效对接；(4)重视生态规划，建设宜居城市。

国土空间；功能疏解；启示；北京；国际大都市

1 问题的提出

在一定时期内，一个城市的人口规模只有适应城市所能提供的土地资源、水资源、就业岗位、教育资源、公共基础设施等，才能实现城市的可持续发展[1]。随着全球范围内城市化的飞速发展，出现了诸如北京、东京、纽约、首尔等规模庞大、集多项职能于一体的世界级大都市，但由于过度集聚，都市区逐步呈现出了交通拥堵、环境污染、公共服务不足等“城市病”问题。

北京作为我国的政治、文化和国际交往中心，在城市化推进过程中，基于首都的优势度，“城市病”问题显得尤为突出。土地是北京发展的“底盘”，对产业发展、宜居生活、环境保护和资源合理利用起到重要的服务和保障作用。国土空间的功能重构与优化是加快治理“城市病”、实现经济社会协调发展的前提与基础，合理的空间布局能够激活北京的发展潜力，促进国土空间利用效率的提升，进而实现都市区域功能有序、格局稳定及生态安全。实现北京中心城区功能的疏解不仅仅是权宜之计，还必须经得起历史的检验，如何疏解北京的城市功能，国际大都市区的经验值得我们深思和借鉴。

2 国际大都市城市功能疏解策略

2.1 采取利益导向机制引导产业有效转移

产业集聚是人口集聚的根本原因和前提条件，引导人口转移最根本的是在国土空间上实现产业的有效转移，否则会进一步加大交通压力。所以，国外许多城市都在发展过程中采取了以利益导向机制引导制造业和零售业向郊区大规模转移的计划。

东京在1959年通过的《工业控制法》中就提出劳动密集型企业外迁的计划，针对首都圈内部分城市中一定规模以上的企业、大学等的新增项目实行控制[2]。在1971年，韩国政府制定的《污染防治法》就责令污染企业搬出首尔，对企业迁入地实行税收优惠政策的同时，加大其基础设施投资力度，对于首尔市区的新建企业则实行高额罚款，以此促进和鼓励企业外迁[3]。美国是世界上为数不多的以郊区人口为主的国家之一，在人口向郊区迁移的过程中，由政府主导的制造业、零售业向郊区大规模迁移是其郊区化的源动力[4]。例如，为鼓励企业向郊区的转移，纽约政府实行差别化的地价与税价，郊区地价、税收低，并且拥有大量廉价劳动力，企业向郊区搬迁能够获得较大的比较利益，随着人口逐步的郊区化，大型商品零售业也随之向郊区迁移。

2.2 采取针对性政策促进卫星城建设

国际大都市城市政府在主导配置重大公共项目和公共资源时以实现公共资源均等化为目标，当新城与中心城发生冲突时，优先安排新城建设。有针对性的住房政策是国外卫星城建设成功的关键。

二战以后，日本经济迅速起飞，人口急剧增长，东京确定了以分散、均衡、协调为目的的多中心发展策略，并在《东京都长期规划》中提出布局原则，形成多个各具特色的副中心，承接中心城的部分功能，有效缓解了中心城区的人口压力[5]。首尔在20世纪70年代的国土综合开发计划中就提出并实施了建设卫星城疏解人口的计划。通过由近及远、逐步外扩、设施配套等策略的实施，先将人口吸引到距首尔30-40km的交通要道或地铁附近，积极完善和配备学校、医院、购物中心等各项生活措施，使卫星城的生活环境与生活质量均不低于首尔市区，进而随着交通的不断延伸，卫星城向外逐步扩张[1]。美国制定的郊区住宅建设、购买住宅政策对人口的郊区化起到了重要的推动作用。通过在郊区购房和租房给予更多的优惠贷款利率、降低贷款门槛、提供抵押帮助等方式，引导居民在郊区生活和居住，郊区优越的居住环境成为中产阶级购房的首选。

2.3 建设高效快捷的交通网络扩大人口分布和职业通勤范围

四通八达的交通扩大了人口分布与职业通勤范围，大力发展轨道交通是拉近中心城区与卫星城距离、疏解中心城区人口和功能的重要条件。

首尔的公共交通非常完善，尤其是轨道交通，市区50%以上的地区都能覆盖到地铁站1km以内的范围。纵横交错的地铁网络将整个首都圈连接起来，此外，为方便居民出行乘坐地铁，还开通了居民区与地铁、轻轨车站间的巴士专线[1]。交通的发展对美国人口的郊区化与经济发展起到了重要的催化作用。纽约市从城市周边的外环路和辐射路开始，逐渐构建起连接各个城市群的高速公路网络体系，同时高度的汽车保有量、便利的交通为人口和产业向郊区转移提供了便利条件。1950年，东京及其周边区域内开始大规模建设高速公路网络和铁路交通网络，高效的交通网络建设直接促成了城市人口向郊区转移。在东京的23个区，公共交通承担着70%的出行需求，为世界之最；而在中心城区，轨道交通更是承担着90.6%的客运量[6]。

2.4 引导公共资源配置向郊区倾斜

公共资源是公众共同享有的社会公共服务与城市基础设施，人口迁移的一个重要因素就是优质公共资源的吸引。国际大都市城市政府在郊区公共设施建设方面发挥着导向作用，引导教育、公共设施等资源向郊区倾斜。

为鼓励人口迁移，首尔采取市区大学限制招生，并制定《大城市人口分散措施》要求京畿道、明知、汉阳等大学搬迁或者到地方设立分校。为促进地区的均衡发展，甚至提出了迁都计划，2004年8月11日，韩国政府确定韩中部地区的燕歧-公州将成为新的行政首都，即世宗市。自2012年开始其总统府及中央行政机关将陆续搬迁到新址，到2030年，世宗市人口控制在50万。

美国自1920年城市人口超过农村人口之后，城市发展开始向郊区化扩展，至1990年，60%的人口在郊区，40%的人口在中心城市。而优越的教育、文化、基础设施等公共资源的郊区化配置是其人口向郊区迁移的重要保障。在郊区，无论是师资质量、教学手段，亦或是图书资料、教学设备等条件均远优于市区。以1994年为例，纽约市为郊区每个学生平均每年支出、配备的图书数量以及互联网覆盖率分别为9688美元、20本、59%，而市区仅为8205美元、9.4本、47%。

3 对北京国土空间利用的启示

2014年2月25日，习近平总书记在北京市考察时明确指出北京市的城市战略定位——“坚持和强化首都全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心的核心功能”。按照这4个核心功能去发展，就需要疏解很多北京市非核心功能的产业，优化三次产业结构，特别是工业项目选择，突出高端化、服务化、集聚化、融合化、低碳化，有效控制人口规模，增强区域人口均衡分布，促进区域均衡发展。

3.1 以“用地源头控制”促进产业调整，引导人口流向

实践表明，当劳动密集型等低端产业在经济结构中占一定比例时，就会吸引大量外来人口就业。因此，对于北京市来说，转变经济增长方式，加快产业结构的调整，必须在产业用地的源头上给予控制。

首先，就是要将传统劳动密集型的产业，比如区域性批发、物流等传统服务业按照市场规律转移出去，同时，科学布局医疗、金融、科技、信息等高端服务功能。借鉴发达国家经验，实行差别化地价、税收与财政补贴政策，提高中心城区用地成本，淘汰或外迁能耗高、排放大的污染企业，并尝试利益导向促进产业升级换代，逐步降低单位产值的能耗和水耗。

其次，根据土地开发强度的区域差异性，引导产业和人口的合理分布。如坚持产业集聚、布局集中、高效利用；充分发挥旧城区的区位和社会等优势，挖掘旧城区用地潜力、增强经济活力和旧城土地的承载能力，重视新城的土地集约利用。

3.2 科学规划国土空间，优化功能推进卫星城建设

针对北京市的实际情况，需要在对国土空间科学规划的基础上，积极推进小城镇和卫星城建设，尤其应加快新城建设及环京津地区的中小城市发展，以政府为主导，大力推动教育、医疗、卫生、交通等公共服务资源向郊区、周边地区转移和延伸，鼓励行政机构、大学外迁，增强新城地区的产业发展、公共服务、吸纳就业、人口集聚功能。这样既可以从空间上有效抑制中心城市“摊大饼”式的无序蔓延，促进中心城区部分职能的有效疏散，缓解大城市资源环境的承载压力；又可以在产业转移、升级过程中，进一步增强中心城市的核心地位，可以将周边的新城和中小城市培育成多个增长极，通过发挥增长极的集聚、扩散和联动效应，带动整个区域的经济社会发展；最终按照人口、资源、环境相均衡、经济社会生态效益相统一的原则，促进生产空间的集约高效、生活空间的宜居适度、生态空间的山清水秀。

3.3 完善交通布局，增强有效对接

针对大城市交通拥堵的突出问题，应加快形成安全、便捷、高效、绿色、经济的综合交通体系，注重交通规划与人口规划的有效衔接。

在增强承载能力方面，可以采取以下措施：一是构建统一高效的交通运输体系，在增加城市路网密度的基础上，建立合理的路网结构，完善中心城区的道路微循环系统。二是鼓励民众采用公共交通工具出行，以提高准点率、提升智能化的服务水平等手段来吸引市民乘坐公交交通，同时，要保障自行车与行人的通行空间。三是根据消费层次，实现公交供给差别化，通过相应提高票价和增加舒适度，满足个性化的需求。

在疏解承载压力方面，可以采取以下措施：一是构建中心城区与新城之间 效快捷的交通网络，将教育、医疗资源等知识溢出型的公共服务设施建设与交通基础设施建设有机结合起来。二是加强京津等中心城市与周边城际交通体系建设，疏解中心城区的交通压力。三是推进交通枢纽和交通中心站建设，形成与换乘站的无缝衔接，并在交通枢纽地区规划建设大型地下和地上立体停车设施。四是加强车辆管理，严格限制车牌的发放量，减少停车占道现象等。

3.4 重视生态规划，建设宜居城市

北京早在《北京城市总体规划（2004-2020年）》中就提出要将北京建设成为“宜居城市”的设想，但就目前的状况而言，宜居城市建设还有很多问题需要研究，还有很长的路要走。

注重规划对宜居城市建设的引导作用。首先，规划的制定要以人为本，鼓励市民积极参与城市规划的制定过程。其次，要有可持续发展的理念，加强城乡、区域间的协调与统筹发展，实现人口、资源、环境与经济的可持续发展。

随着城市规模扩大，城市内部结构越来越复杂，城市人口、资源、环境系统也越来越脆弱，某个突发事件就有可能带来连锁反应和灾难性后果。对北京这样的特大城市来说，从长期来看，有必要建立人口承载力预警机制。应坚持以业控人、以房管人、以证管人，努力遏制人口无序、过快增长，合理控制人口规模、优化人口结构。在水资源管理方面，需建立新建项目水资源论证制度，并将其作为项目审批、核准和开工建设的前置条件；在安全环境管理方面，建立区域洪水、地震、火灾、公共卫生突发事件安全预警、应急系统，实现城市间环境危机联合预警、预报，并对重大区域性危机信息实施联合通报。

此外，还应完善最严格的耕地保护制度。耕地不仅具有生产功能，还有生态保护、观光休闲、文化传承等多种功能。围绕北京建设一批现代农业园区，满足人们对绿色、无公害食品以及休闲娱乐的需求。在卫星城之间布置永久性基本农田，防止城市连成一片、生态环境进一步恶化，既保护了耕地资源，又能充分发挥其改善生态环境的效用。同时，还要加强北京与周边区域的资源环境协调，从经济上切实支援周边落后区域改善产业结构和耕作方法。

4 结语

国际大都市功能疏解的经验表明，单靠“堵”住进城人口只能是治标不治本，而实现功能疏解的根本在于“疏”，城市功能疏解是中心城的推力和郊区的拉力共同作用的结果。国土空间规划是城市和区域发展的灵魂，我们必须根据城市的经济社会发展水平、区位特点、资源禀赋和环境基础等客观条件，按照城市资源承载力和环境生态承载力来合理确定城市的发展规模、发展的目标和方向。从整体和长远利益出发，合理、有序地进行规划和配置国土空间资源，发挥城市聚集效益和辐射效益，增强城市的辐射力和带动力，才能够真正达到功能疏解的目的，最终实现城市经济、社会、生态的可持续发展。

[1]戚本超，赵勇．首尔人口限制和疏解策略对北京的启示[J]．城市发展研究，2007,14(4)：83-87．

[2]吴玲玲．把握人口增长规律 调控首都人口规模——中日首都调控人口政策国际研讨会综述[J]．前线,2010(11)：50-51．

[3]郭新民,晋卫．韩国企业搬迁与环境问题的思考[J]．城市管理与科技,2005(3)：124-126．

[4]赵秀池．美国是怎样疏解中心城人口的?[J]．今日科苑,2010 (21)：99-101．

[5]张暄．从东京的城市管理经验看北京的人口调控方式[J]．北京广播电视大学学报,2010(4)：41-44．

[6]赵秀池．北京市优质公共资源配置与人口疏解研究[J]．人口研究，2011,35(4)：75-84．

Discussion on the Functional Dispersal and the Utilization Strategy of Land Spaces in Central Area of Beijing—The Experience of the International Metropolis

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GUAN Xiaoke1, TANG Huaizhi2, XUE Jian2, LI Le3
(1. Social Development Research Center of Zhengzhou University of Light Industry, Zhengzhou Henan 450002, China; 2.Land Consolidation and Rehabilitation Center of Ministry of Land and Resources, Beijing 100035, China; 3. the service center of Land comprehensive improvement of Dongying, Dongying Shandong 257091, China)

This paper mainly introduces the experience of the international metropolis with regard to urban functional dispersal such as Tokyo, Seoul, New York. These experiences are: using incentive mechanism to guide manufacturing and retailing move to the suburbs; promoting the construction of satellite towns with pertinent policy; building efficient and fast transportation network to expand the scope of the population distribution and professional commuter; shifting resource allocation such as educational resources and public facilities towards the suburbs. On this basis, this paper gives some tactics for the functional dispersal and land space utilization in Central Area of Beijing. These include: controlling land source to promote industrial adjustment and guide the population flow; scientifically planning the land space and optimizing function with a view to promote the construction of satellite towns; improving the traffic layout to strengthen the effective connection between urban and rural areas; attaching great importance to ecological planning to build up livable city.

land space; functional dispersal; enlightenment; Baijing; the international metropolis

F062.1；F301.0< class="emphasis_bold">文献标识码：C

C文章编号：1672-6995（2015）02-0027-04

2014-10-19；

2014-10-27

北京市科技计划项目（Z141108000314008）；郑州轻工业学院博士基金资助项目（2013BSJJ077）

关小克（1981-），男，河南省汝州市人，郑州轻工业学院社会发展研究中心副教授，土地资源管理博士，研究方向为土地资源规划与管理。