大同市政府投融资平台债务风险分析与化解

张 维

（中国人民银行大同市中心支行，山西 大同 037008）

一、大同市政府投融资平台概况

大同市地方债务扩张始于2008年。从2008至2010年，大同市政府有17家投融资平台客户，其中有事业法人3家，企业法人14家。3家事业法人分别是大同市土地储备中心、云冈石窟文物研究所和山西省恒山风景名胜区管理委员会。2011年投融资平台整合以后，列入投融资平台的客户主要有大同市城市发展投资公司、大同市经济建设投资有限责任公司、大同市土地储备中心和大同市御东新区土地储备中心。这4家单位控股方都是大同市政府，注入资产以划拨土地、物业资产和少量现金组成，缺少固定的现金收益。

（一）投融资平台贷款余额变动和归还期限情况

大同市政府投融资平台贷款余额从2008年的18.65亿元逐年攀升至2014 年末的119.5528亿元，6年间增加100.9亿元，占期间全市全部新增贷款余额的15.15%。其中，2009年是平台贷款增加最多的一年，增了51.87 亿元。截至2014年末，已经归还银行本金54.7456亿元，未有逾期贷款发生。所有存量贷款中，45%的贷款归还期限在2017年以后，其中，最远归还期限为2022年。

（二）资金来源情况

大同市政府投融资平台的资金来源主要包括：山西省国开行和农业发展银行等政策性银行贷款62.512亿元，商业银行金融机构贷款32.0408亿元，上述银行贷款共计94.5528亿元，占比79.09%；委托大同银行发行企业债券25亿元，占比20.91%。一，全部围绕城市基础设施建设；二是平台贷款占各项贷款比重维持在15%以下；三是平台债务中银行贷款比重大；四是资本市场融资占比低，BT、PPP融资还属于空白。五是土地财政收入是大同投融资平台债务偿还的主要来源。2008 年以来，大同市财政收入大幅增长，6年增幅达到124%，其中土地出让金收入的贡献率超过55%。

表1 截至2014年末大同市融资平台单位表（亿元）

（三）资金分项目使用情况

截至2014年末，大同市投融资平台存量贷款中，市政道路建设占用资金57.4528亿元，占比48.06%；御东新区安置房建设占用资金37.1亿元，占比31.03%；医院建设等其它类占用25亿元。占比20.91%。市政基础设施建设是平台资金运用主要方向。

（四）资金使用主体情况

如表1，截至2014年末，大同市政府投融资平台存量贷款中，大同市经济建设投资有限责任公司名下76.4亿元、大同市城市发展投资公司25.8528亿元、大同市御东新区土地储备中心17.3亿元。

（五）大同市政府投融资平台特点

大同市投融资平台有以下四个特点：一是平台建投资标的物单

二、大同市投融资平台风险分析

（一）债务比率上升与偿债能力下降风险并存

衡量政府负债质量好坏时，关键指标是看政府债务率，即政府债务与政府一般财政收入比率不能超过100%，如果超过就意味有一定风险。截至2014年末，不算其他平台债务，大同市投融资平台负债占该市一般财政收入104.9748亿元的138.91%，加之债务逐渐进入归还高峰，财政还款压力较大，政府偿债压力较大。特别是，近年来，经济下行压力持续加大，财政增收乏力，进一步增加了政府的偿债风险。

（二）投融资平台投资期长、见效慢，难以及时转化为平台偿债来源

2008年大同市确立了“三名一强”发展目标，文化旅游兴市是其中重要内容。因此，大同市投融资平台标的物均以古城保护和城市城市基础设施建设为主。但是这些投资投资期长，见效慢，难以短期转化为政府的偿债来源。2014年，大同市旅游收入238.7亿元，只有全省的75.5%、全国的67.4%。加之近年来，主要领导变动，平台资金流入缓慢，诸多规划好的城建项目建设进度放缓。由于接续资金不足，旅游产业零敲碎打，未形成产业和规模优势，融资平台目标任务没有实现，存续期只能被动延长。

（三）信息不透明是投融资平台的风险因素之一

现行财政核算体系下政府自身财务状况存在信息不透明现象，金融机构、投资者与地方政府、融资平台之间的信息不对称容易导致对项目风险以及融资平台和地方政府的还款能力作出误判，从而导致风险。

（四）缺乏财政收入与债务的关联性制度安排，以及债务风险评估及债务偿还机制缺位，对债权投资人的利益保障不完善

由于投融资平台责任主体不明确、法人治理结构不完善，“财政兜底”对银行债权保障在法律上具有不确定性，导致投资人不愿承担投资风险。

（五）平台风险极易转化为金融风险

大同市融资平台融资渠道单一，银行贷款占其总负债比例高达79%，结构不尽合理。如果没有多元化的融资渠道，负债结构单一，一旦银行收紧信贷，很容易导致融资平台现金流断裂。同时，在经济下行压力下，政府偿债能力下降，政府债务风险极可能转嫁银行形成金融风险。

（六）平台还款来源过度依赖“土地财政”，不具备可持续性

2008年至2013 年大同市固定资产投资和房地产投资一直稳步上升，房地产投资对固定资产投资贡献率在2013年达到最高峰32.83%。这种将未来50～70 年土地收益提前在现今几年集中收上来的短期行为，实际上是在透支未来的财政资源。且因经济形势、政策环境发生变化，大同土地市场行情一落千丈，土地流拍、零出让情况已经出现。平台偿债能力影响急剧下降。

三、化解地方债务风险的建议

（一）强化地方政府负债管理

一是规范地方政府负债管理模式，设立科学的地方政府偿债能力指标，合理测算和确定地方政府的财政偿还能力和负债总量，在此基础上对同一财政支持或兜底的融资平台负债进行总量控制，防止地方政府通过各类投融资平台产生的隐形负债盲目扩张。对只承担融资任务且单纯依靠财政资金偿还债务的投融资平台，由政府妥善处理后限期退出。

二是增加地方政府平台负债的透明度。强化同级人大对政府债务的监督。另外，可借鉴上市公司财务报告制度，通过对投融资平台建立严格的信息披露机制，实现投资人、债权人以及社会公众对投融资平台及其项目的监督。

三是建立偿债准备金制度，确保平台贷款按期偿还。可以根据平台投资行业的风险级别，建立贷款偿债准备金。政府每年将贷款偿还列入政府预算支出，在发贷银行设立偿债准备金专户，将财政资金定期拨入偿债资金专户。如遇偿债高峰来临，还可以考虑通过出售、转让部分国有资产偿还融资平台贷款。

（二）坚持走转型发展道路，切实增强地方政府建设财政实力

一是坚持产业结构调整不放松。要积极稳固主导产业，努力探寻新兴产业，在产业接续上下功夫。现阶段就是要保住固定资产投资不落后，确保项目建设“进的来、立得住、有产出”，通过产业结构调整壮大财政实力，增强实体经济对经济增长和财税收入的贡献率，保证财政的实际支付预期。

二是加快推进财税体制改革，强化地方政府建设财政功能。中央可下放部分财权，有效改变“吃饭靠财政、建设靠贷款”的融资模式。加大中央对困难地区与基层政府的财政转移支付等办法，充实地方政府建设财政的投资来源。

（三）改革“土地财政”的增量收益方式

“土地财政”属于不可持续的融资行为。可参考国际经验，从两个方面改革“土地财政”的收益方式。一是改土地批租制为年租制。把一次性收取70年全部土地出让金的“批租制”改为按年度分期征收土地出让金的年租制。把土地出让金分为存量土地资源（绝对地租）和增量土地资源（级差地租）两部分按年度征收。二是征收土地财产税。土地财产税包括土地占用税、物业税、土地保有税三个方面。应当尽快开征统一的物业税，将由于土地增值所形成的那部分级差地租并入物业税征收。这样一来，地方政府就可以从存量土地中获取最大的收益，满足城市建设的融资需求。

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