济源市农村土地承包经营权确权对策探析

吕杰+李永平+孔涛

“三农”发展的基础载体是土地，土地改革可谓“牵一发而动全身”，落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权的“三权”分离，关键在于土地确权。开展农村土地承包经营权确权工作，给农民承包地一个合法的“身份证”，是巩固和完善农村基本经营制度、保持农村土地承包关系长久不变的重要基础工作。2013年的中央“一号文件”，更是明确提出要用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作。为了切实保障农民的权益，加快推进确权登记颁证工作，本文以济源市为例，探讨农村土地承包经营权确权的相关问题和对策。

多因素导致确权工作迟滞

济源因济水发源地而得名，也是“愚公移山”典故的发祥地。全市总面积1931平方公里，其中山区丘陵面积占88%。现有农业人口42万，耕地52万亩。据调查，目前济源市农村土地承包经营权确权工作中主要存在以下几个方面的问题。

一是历史遗留问题多。在1998年农村第二轮土地承包中，村民之间、集体与个人之间土地遗留问题较多，关系错综复杂，重点是权属信息不明确致使部分“农村土地承包经营权证”没有及时分发到户，出现“有地无证、有证无地、一地多证、一证多地、无地无证”等现象。

二是引发纠纷多。由于近20年间农村部分土地已多轮流转、建设用地占用农田、农转非、婚丧嫁娶分户、农户间自行互换田块等现象的存在，特别是有的地方人口变动而土地未动，有的地方却实行五年一轮对承包地做一次调整等等，这些因素导致实际土地承包经营状况与1998年确权发证的情况不相吻合，引发的土地纠纷问题比较突出，协调难度大。

三是确权工作量大。确权登记颁证要求测绘精准、程序规范，主要是依据GPS现场测量定位，甚至要采用航拍彩图、鱼鳞图测绘等现代技术。调查摸底、影像解释、制作地图、信息录入等工作流程复杂，投入人力物力较大。

四是多方利益需要平衡。一方面，有的村民希望通过确权颁证弥补减损的土地面积，让原来一直没有解决的问题得到结果。而有的村民实际种植土地面积大于登记面积，希望借助新一轮确权登记增加惠农补贴。另一方面，有的村民担心自己因户籍迁走而在确权颁证中失去土地。也有一些别有用心的人，借农村土地确权颁证工作大讲土地私有化，侵犯农村集体经济组织的利益。

相关对策与措施

农村土地承包经营权确权工作，是时代发展的迫切需要，针对济源市当前土地确权面临的问题，可通过完善土地政策、加强依法行政、落实相应措施等方式，扎实有序进行解决。

一要加强业务培训。土地确权工作除了涉及相关法律、法规政策外，对登记规则、档案管理、地籍测量技术及程序、地籍测量与登记业务操作规程等均有严格要求，须加强相关工作人员的业务培训。

二要保障农民权益。充分发挥农民的主体作用，让农民在明了“为什么确权、怎么确权”的基础上“经自己手，确自家权”。对于确权过程中出现的新情况新问题，不回避，保障农民的知情权、参与权。

三要完善矛盾调处机制。建立仲裁机构，尊重历史、注重现实，从源头加强土地调查，客观、公正地处理好各类土地权属纠纷;制定指导性强的操作规程，对近期难以解决的土地承包纠纷，暂按现状划定争议区，查清原因，并登记造册，待争议化解后再进行确认登记;加强引导疏通，敞开信访渠道，妥善化解矛盾，认真贯彻执行《土地权属争议调查处理办法》。

四要严格登记管理。依据《中华人民共和国农村土地承包法》和《农村土地承包经营权证管理办法》，建立农村土地承包经营权登记簿。对于土地承包合同变更、解除和土地承包经营权变更、注销等情况，要及时变更或者补换发土地承包经营权证书，并做好登记。

五要遵循相关文件精神。1998年开始的农村土地二轮承包规定的承包期限是三十年，土地确权颁证工作应严格遵循国家针对二轮承包出台的相关文件精神，不得改变承包地经营权使用年限。

作者单位：济源市农业局