82修宪中的“两院制”方案

张春生

无论是一院制还是两院制，都属议会的组织结构问题。这里面既无东方西方的区分，也没有“姓资姓社”的对立。如何选择，完全取决于一个国家的历史传统、民族状况和社会结构等因素

近年来，“两院制”问题一再被提起。很多报道说得不准确，公众中对它也有不少误解。笔者曾在立法机关服务30年，又是《彭真传》编写组成员，觉得有责任对这个问题加以说明和澄清。

减少代表名额成为修宪重要课题

修宪的启动，来源于中共中央的建议。1980年8月18日，邓小平发表了著名的《党和国家领导制度的改革》的重要讲话。他明确提出，要在修宪中解决“改善各级人民代表大会制度、不允许权力过分集中”等重大政治体制改革问题。之后不久，他还提出，1954年到现在已经过去了二十多年，国家形势发生了很大变化，要使我们的宪法“面貌一新”。

邓小平的讲话，实际成了修宪指导思想。

9月10日，经五届全国人大三次会议批准，成立了以叶剑英为主任委员，宋庆龄、彭真为副主任委员的宪法修改委员会，开始了修宪工作。

5天以后，宪法修改委员会召开成立大会。叶剑英就修宪的必要性、指导思想和工作方法发表了讲话，得到大家赞同。

会上，成立了修宪委员会的工作班子——宪法修改委员会秘书处。秘书处负责宪法的框架设计、内容研究、条文起草，并负责搜集各种意见、草拟给中央的报告等工作。这是一个精干的班子，由胡乔木出任秘书长，胡绳、甘祠森、张友渔、王汉斌等人任副秘书长，还吸收了国内几位知名的宪法学家作为工作人员。

修改宪法的重要课题之一，是如何把人民代表大会“做实”，使之成为名副其实的国家权力机关。

改革开放前，全国人民代表大会在人们心目中存在两大缺陷。一是，名义上是国家权力机关，但并不能真正讨论和决定重大问题，绝大多数议案多是一次会议讨论、原样通过。这也是当时各社会主义国家的通病。二是，代表人数太多，不便于真正议政和决定问题。

1978年二三月间召开的五届全国人大，代表达到3497名，为世界大国议会所仅见（美国人口从1亿多增到2亿多，众议院议员一直法定为435名;日本1亿多人，众议员法定为480名;印度人口与中国相差不多，议员也只法定为540名）。

1979年修改选举法时，提出了减少代表名额问题。为此，民政部提出了减少名额方案，但由于地方许多人思想不通，没有实现。当时，彭真就提出：经验证明，代表人数太多，并不便于充分讨论和决定问题，现在代表人数恐怕是偏多了，恐怕还是少一点好。

修宪委员会秘书处是从解决这个问题入手，开始修宪工作的。

胡乔木提出“两院制”建议

1980年9月17日晚上，修宪委员会秘书处在北京人民大会堂召开了第一次全体会议。

会上，胡乔木发表了长篇讲话。他提出了两个问题，请大家研究，一是“两院制”问题，一是全国人大常委会的职权问题。

关于“两院制”问题，他说，现在全国人大有3000多名代表，召集不易。会议举行时，又因为人数太多，很难讨论深入，通过决议不免有走过场之嫌。为了使人民代表大会摆脱给人以“橡皮图章”的印象，全国人大应缩减代表人数，比如，减到1000人，然后再分为两个院，每院各500人，分头议事。人少了就便于认真讨论问题，也可以展开辩论，这样，可以使全国人大成为真正的人民行使权力的机关。

胡乔木讲完后，秘书处进行了短时间讨论。散会时，已经过了午夜。

4天以后，也就是9月21日，在中央召开的一次工作会议上，胡乔木就起草若干历史问题的决议和修改宪法问题作了说明。

他再次谈了对“两院制”的考虑。他说，现在全国人民代表大会有3400多名代表，没有法子讨论问题，也很难工作。建议代表人数减至1000人，最多不超过1200人。1000人还是不好开会，那就一分为二，分成两院（很多国家都是两院制）。比如说，分“地区院”和“社会院”，每一个代表都代表特定的地区和社会集团。人大常委可以减到50个到60个。不一定集体办公，但每个人得有一个办公室。人大常委也是一半代表地区，一半代表各社会团体。假如我是江苏代表，讨论一个重要方案之前，我要回到江苏去，征求江苏的意见。代表讲的不是个人的意见。社会团体也是这样，凡是要在人大讨论的问题，也应当事先在相关的社会团体里面讨论过，作成决议，交给这个代表。这样，每个代表都是非常负责任的。这样的人大常委，我设想，是可以给党中央和国务院很大的帮助。他表示，这仅是一种设想，实行起来可能有很大困难，也会有很多人反对。

胡乔木讲完后，华国锋表示：“现在的人大是带安排性质的，是荣誉职务。”胡耀邦接着说：“有些不安排也不行，比如宗教界、科学界、民主党派，总要安排那么一两个有名的。好吧，以后从长计议吧。”

胡乔木研究问题是很投入的。9月25日下午要在人民大会堂天津厅召开修改宪法的会议，原定由他主持，因他身体不好，便委托了张友渔主持。上午去医院看病前，他要秘书将自己的意见转告胡绳、张友渔。他提出，要重点研究一下两院制、人大常委会的职权以及人大和国务院的工作划分问题，并需要整理两个材料：一是主要国家两院制的内容和关系;二是主要国家立法机关和政府之间的权限划分。

这段时间，理论工作者思想活跃。10月25日，中共中央党史研究室副主任廖盖隆在全国党校系统中共党史学术讨论会上做报告，提出了政治体制改革的一些设想。关于人大组织结构，他也提出了“两院制”的意见：最高权力机构全国人民代表大会缩为1000人，分设两院。“区域院”300人，由各地区选派代表组成;“社会院”700人，由社会各阶层的代表组成。两院共同立法，互相制约。人大要一年两次召开会议。50～70人的常委会，应是精干的、全年工作的。

从胡乔木和廖盖隆的讲话中可以清楚地看出，提出“两院制”的设想，是为了完善人民代表大会制，使人大成为名符其实的国家权力机关。其出发点，同一年前党的十一届三中全会精神，同邓小平刚刚所做的报告《党和国家领导制度的改革》的精神，同人民代表大会制度的建制思想，是一致的。

尤其对于胡乔木来说，作为一个长期为中央起草政策文件的领导人，他也知道这个设计不一定成熟，会有不同意见，实行起来也会有困难，只是作为一种方案提出来供讨论的。

两种方案

9月下旬，在张友渔主持下，修宪秘书处先后开了两次会，对两院制问题进行讨论研究。

在秘书处中，意见并不一致。多数人认为，实行两院制，每院人数不多，可以深入讨论并解决问题，使代表更好地代表人民，使通过的法律和重大决议更严密，实行监督更有效，能够起到制约和平衡的作用，有利于政局的稳定。另一种意见认为，外国的两院制有其产生的历史条件、自治条件和民族条件。而且大家对现在实行的一院制并没有多大意见。因此，对一院制仍应作为一种方案加以研究。

秘书处责成几位成员对“两院制”方案进行研究，包括两院名称、人数、组成和选举方式、法律地位以及两院关系的协调等。由于两院的选举和关系协调都是较为复杂的问题，研究过程中只提出了一些原则和设想，没有写出条文。

1980年12月5日，在给彭真等领导人的报告中，胡乔木汇报了三个月来的工作情况，提出了修宪工作中的几个问题和修改意见。报告中说，大家认为，全国人民代表大会及其常委会应当成为真正的最高国家权力机关。为此，除加强和改善党的领导外，还应当从组织上、制度上进行改革，包括：

第一，现在全国人民代表大会代表人数过多，不利于大会讨论和决定问题、行使最高国家权力。为此，可以考虑减少代表人数。从代表构成来看，过去对先进工作者、英雄模范人物和其他方面人士的安排照顾考虑偏多，今后应当选举那些在各方面确有代表性的、有活动能力的、真正能代表人民行使权力的人担任代表。

第二，关于全国人民代表大会的组织，可考虑分设“地方院”和“社会院”两个院。“地方院”由各省、自治区、直辖市和各少数民族的代表组成。“社会院”由各界和各行各业的代表组成。两院人数相等，每院600人，任期相同，享有平等的权力，共同行使立法和其他属于全国人大的职权。对法案和其他议案的倡议权，可按照性质的不同，分别规定属于某一院。原则上，“地方院”可着重考虑和讨论有关地方和少数民族的问题。“社会院”可着重考虑和讨论有关各界和各行各业的问题。两院不仅能对政府起监督、制约作用，而且也可以互相制衡，使通过的法律和决议更为严谨、准确，实行的监督更为有效。当然，减少代表人数在人事安排上会有困难，但可用另设其他适当机构或安排名誉职务和进行思想工作来解决。

胡乔木也报告了在这个问题上的不同意见：我国的人民代表大会历来只有一院制的传统，干部和群众已经比较习惯了，可以减少代表人数，改进代表的构成，但仍实行一院制。

这里，胡乔木将自己对于“两院制”的设想，讲得更为精炼、准确。他虽然全面报告了“两院制”和“一院制”两种方案，但显然是偏向于实行“两院制”方案的。

征求意见

1981年初，秘书处连续召集北京和外地的专家学者开座谈会。

谈到人大的组织结构问题，主张一院制和两院制的人都有，各自陈述了自己的主张和设想，但并没有达成共识。

值得注意的是，参加座谈的人有一个趋同的意见，那就是现有的人大代表名额过多，应当减少，使它成为一个真正能议事和决定问题的工作机关，并认为全国人大常委会的组成人员应当实行专职，还应具备一定的社会活动能力。在这方面，宪法学者吴家麟、张光博的意见有一定代表性。

吴家麟说，实行两院制的理由不充分。现在的主要问题，是代表人数太多，没法进行工作。建议减少代表人数，不超过1500人。列宁说过，代表机构应当是工作机关。这一条我们忘得一干二净。我们的代表很多是安排性质的。安排问题应另想办法。

张光博认为，设两院的想法是好的，但是设两院增加了层次，集中意见更费时间，影响提高工作实效。特别是，两院的代表如何产生？是否考虑从选举上进行改进，按地方选举和职业选举相结合，选出的代表在一起开会。我国的国情和资本主义国家不同，两院制不是实质问题。

1981年2月，修宪委员会秘书处征求各地意见。

对人大实行一院制还是两院制的问题，各地意见仍不一致。北京、上海、辽宁等14个地方赞成设两院，认为这有利于充分发扬民主，使人大审议决定问题更加慎重、周到。河北、山东等11个地方不赞成设两院，认为这种体制集中意见很麻烦，不适合现实国情。

此后的研究并无太多的新进展，仍然是两种意见争执不下。为此，秘书处提出了两种方案，以供进一步研究选择。

在1981年7月提出的宪法修改第五次讨论稿和汇报中，将“一院制”的方案放在了前面。在陈述理由的时候，除讲了我国历来只有一院制的传统，干部和群众已经比较习惯外，又提出了新的考虑：一院制活动比较方便，两院制议事比较复杂，两院之间容易产生纠纷，影响工作效率，而且国家主席、总理等得忙于出席两院会议，时间上有时会安排不过来。这多少反映了修宪委员会秘书处思路的调整和变化。

彭真直接主持修宪工作

这期间，胡乔木除承担修宪的组织工作外，还花极大精力主持起草了建国以来若干历史问题的决议草稿，工作紧张而辛苦。决议通过之后，他因病休养。邓小平遂委托彭真直接主持宪法起草工作。

彭真对前一段的修宪情况是了解的，对修宪工作中的民主气氛和各方面提出的好的见解和建议感到满意，但对一些重要问题包括一院制还是两院制上的较大分歧，也感到忧虑。于是他提出了以1954年宪法为基础搞修宪的第二方案的工作思路。

1981年7月22日，在北戴河，彭真听取秘书处负责人胡绳、王汉斌等汇报前一段工作情况，并研究了几个问题。首先是两院制问题。

彭真问，秘书处赞成两院的多不多？两院制是怎样提出来的？什么理由？与政协重不重复？对于不一致的意见，有什么结论？胡绳汇报说，是胡乔木提出来的，试写了两个方案，倾向于搞两院，目的是分别深入讨论。他还汇报了减少代表和常委会人数、建立专门委员会的设想，然后说，大家想着重把人大和人大常委会搞得实一些，问题搞得深一些，这是趋势，问题是怎么落实，怎么改变“橡皮图章”的形象。

彭真是不赞成两院制的，为此事先曾与邓小平沟通，两人意见一致。邓小平的考虑是，“人大就是一院制，搞两院制，两院意见不一致，很难办”。彭真在谈了英国、美国、苏联两院制的一些情况后明确表示，还是一院制。

这之后，彭真几次谈到了人大的组织结构问题。他说，一院还是两院？还是一院制。两院没有什么优越性。两院制的老祖宗是英国。当时资产阶级与封建势力妥协，贵族保留部分权利，现在贵族院不起什么作用。瑞典过去是两院，现在已经改为一院。美国是联邦制，小邦怕被大邦吞掉。我们不是联邦制国家。苏联在联盟院之外再建民族院，是因为有加盟共和国。我们实行民主集中制，一院制便于工作。

邓小平在后来会见香港特别行政区基本法起草委员会全体成员时，对于这个问题讲得更明确：西方的民主就是三权分立、多党竞选等等，我们并不反对西方国家这样搞，但是我们中国大陆不搞多党竞选，不搞三权分立、两院制。我们实行的就是全国人民代表大会一院制，这最符合中国实际。如果政策正确，方向正确，这种体制益处很大，很有助于国家的兴旺发达，避免很多牵扯。当然，如果政策搞错了，不管你什么院制也没有用。

因此，在按照修宪第二方案（即以1954年宪法为基础）起草的几次宪法修改草案中，秘书处都按一院制的思路设计方案，没有再把两院制的考虑纳入其中。

人大制度不断改革

1981年夏秋之际，彭真对参与修宪工作的人多次谈话，内容涉及面很广。在谈到实行民主、广开言路问题时，他说：“对于修改宪法要考虑的问题，在这里尽管谈，政治、经济、文化，海阔天空。但有一条，就是又算又不算。我说的又算又不算，你们说的也又算又不算。对的算，不对的不算。大家赞成的算，不赞成的不算。这样，大家谈就可以放开、自由一点，要养成这个民主习惯。”他又说：“民主是要有时间的，是不能怕麻烦的，现在麻烦一些，以后就好办了。”

两院制问题，就是在这样一个背景下提出的。它的提出，与两个重大问题直接相关。一是像文革这样的错误是党的主要领导人做出的决策，属全局性的、长时间的错误，其所以发生，一个重要原因是对权力的行使缺少有效制约。二是人民代表大会制度虽然已经建立，初期在国家政治生活中也发挥过积极作用，但后来实际上逐渐被废弃，人民行使国家权力的宪法原则在文革中荡然无存。人们希望把这个制度做得实一些，保持国家的稳定、发展。

无论是一院制还是两院制，都属议会的组织结构问题。这里面既无东方西方的区分，也没有“姓资姓社”的对立。其利弊得失，很难从抽象的理论原则加以判断。如何选择，完全取决于一个国家的历史传统、民族状况和社会结构等因素。笔者在立法机关工作多年，深知世界上没有十全十美的方案和制度。一个被采用的方案，并非完美无缺。一个被否决的方案，也不是一无是处。

10年前，笔者为全国人大常委会作了一次人民代表大会制度的讲座，顺带简要谈了一下两院制问题。我主要讲到：议会采用一院制还是两院制，属于议会组织结构问题。一院制就是由一个单一的议会机构统一行使议会职权;两院制就是议会由两个独立并行的机构组成，分别行使议会职权。据统计，世界上实行一院制的有110多个国家，是多数;实行两院制的有70多个国家，是少数，主要是一些联邦制国家和西方发达国家。两院制议会除按选区选出众议院（或者下院）外，产生第二院的基本宗旨在于实行代议机构自身的权力制衡。如英国历史上主要着眼于维护贵族利益，现在则主要着眼于平衡政党之间的利益;美国在于平衡各州之间的利益;前苏联在于平衡复杂的民族关系。我国没有党派利益和突出的民族利益、地方利益之争，因而不存在设立两院制的基础和条件，采用人民代表大会制度一院制，更适合我国国情。

至于对胡乔木，更不应当产生误判。他提出两院制的方案供中央和修宪委员会研究，完全是为了把人民代表大会搞得更实在、更民主一些，绝不是、也不可能提倡所谓“西方民主”。

此外，胡乔木对82宪法的贡献是多方面的。例如，在宪法结构上，他力主并实现了将公民权利的内容置于国家机构之前，首倡建立国家审计机构并研究拟定了有关条文，努力恢复设立了国家主席，等等。

1981年12月14日，他对胡绳、王汉斌等说：如何发挥人大常委的作用，需要研究解决。我原来设想搞两院制，现在看来很难行得通。但人大常委权力一定要大，要在宪法上写清楚。人大常委不是荣誉职务，主体一定是能工作的。最终通过的82宪法，增设了若干专门委员会以协助人大和它的常委会开展工作，增强了人大常委会的地位，扩大了常委会的职权。

由于实行了民主的工作方法，这次修宪中，各国家机关、社会团体和各地方都提出了大量的意见和建议，汇集起来有五大册，五、六万字。不同意见的争议、交锋，有利于凝聚共识，也有利于宪法修改委员会和全国人大权衡利弊得失，做出抉择。

上世纪80年代，人大工作确实出现了前所未有的生动活泼的新局面。此后，在1987年通过的《全国人大常委会议事规则》中，把立法工作中的“一审制”改为了“多审制”，并建立了“联组会”制度，对议案展开大范围交流和辩论。这些举措，都使人大朝着民主、求实的方向迈进了一大步。

关于如何发挥各界别代表在人民代表大会中的作用和专长，设“社会院”的方案虽难以实行，但这终究是一个需要解决的问题。中共十三大看到了这个问题，专门论述了改进选举制度的问题，提出：“为了使候选人具有较为广泛的代表性，今后除继续坚持按地区选举的制度外，可以辅之以按界别选举和其他方式产生部分代表的办法。”对此，立法机关曾反复研究，只是由于技术操作层面的困难，才没有付诸实施。

还应看到，“两院制”的方案虽然没有采用，但在以后完善人大制度的工作中，它所提出的现实问题——例如规范和减少代表数量，以便于讨论和决定问题等，仍被一再提上日程。

在全国人大和党的组织部门的共同努力之下，分两步走，终在1995年初步实现了减少各级人大代表名额并使之法定化的目标。

（作者为全国人大法工委原副主任）