遵义市农村土地承包经营权确权模式与推进对策研究

吴生宽

摘 要：通过实地调研、文献阅读和外出考察学习，对四川安县、泸县、贵州遵义县农村土地确权模式进行研究，提出适合遵义市农村土地确权的模式，并就遵义市当前如何推进农村土地确权提出八个方面的工作措施。

关键词：农村土地；承包经营权；确权；遵义市

中图分类号：F321.1 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2015）10-0020-03

农村土地承包经营权确权就是依据法律规定，由县级以上地方人民政府将农户承包土地的地块、面积、空间位置等信息及其变动情况记载于登记簿，颁发土地承包经营权证等证书，以进一步明确农民对承包土地的各项权益。是进一步巩固和完善农村土地承包关系，赋予农民更有保障的承包地财产权的工作，开展此项工作意义重大。

一、开展农村土地确权的意义

一是进一步夯实党的农村基本政策的需要。2002年制定《农村土地承包法》，2007年出台《物权法》，明确土地承包经营权的用益物权属性，政策目标就是进一步巩固和完善农村土地承包关系，赋予农民更有保障的承包地财产权。2008年，党的十七届三中全会进一步提出“保持农村土地承包关系稳定并长久不变”。要落实长久不变，最重要的基础工作就是把土地承包关系搞扎实，推动党在农村政策的巩固落实。

二是调动农民生产经营积极性、维护农民合法权益的需要。开展农村土地确权的目的，就是按照《物权法》的规定，落实农民的土地财产权，切实保护耕地。只有这样，农民的财产权益才能得到真正的保护，农民的生产经营积极性才能真正得到发挥。

三是落实党的强农惠农政策、发展现代农业的需要。随着经济的快速发展，国家对农业的支持力度逐年加大，强农惠农富农政策不断出台，现代农业加快发展。这些政策有一个重要的基础，就是以土地承包面积作为实施依据。通过开展登记，把地块、面积、位置搞清楚，既利于保护好耕地，也有利于国家有针对性地加大扶持力度。

四是创新农村社会管理、促进农村社会稳定的需要。随着经济社会发展，农村土地流转速度加快，土地纠纷呈逐年上升趋势，成为影响农村社会不和谐、不稳定的一个突出问题。许多纠纷产生的原因，就是在承包的时候不规范。解决好农村土地确权问题，就会创造出和谐稳定的农村发展环境，为广大农民安心发展农业生产营造良好的氛围。

五是直接推动农村土地承包经营管理制度的建立健全。通过对农户所承包土地的全部信息的采集整理、准确确权、严格登记并建立档案，核发权证，最后建立电子化、网络化的农村土地承包经营权信息记录系统，可以从根本上稳定和改善土地承包关系，建立健全农村土地承包经营管理机制，加强对农村土地承包的“农用地”的用途管制[1]。

二、农村土地确权的几种模式

按照科学把握工作规程和方法，准确把握政策界限妥善解决纠纷问题的导向考察研究了以下几种模式。

1.四川泸县模式。三要点、四阶段模式，简称“34”模式。三要点是：一是锁定有关数据，制订确权方案；二是精心组织安排，确保登记规范；三是充分发挥村民自治作用，确保农民群众满意。四阶段为：一是组织准备阶段，主要任务是成立机构、落实经费、宣传动员、调查摸底；二是权属调查及实测阶段，主要任务是锁定面积、锁定人员、现场勘界、航空摄影相控测绘、形成图斑、农户指界确认、解决各种矛盾问题、公示，制定确权方案并报镇人民政府批准和县级主管部门备案；三是登记发证阶段，主要任务是签订承包合同、建立登记薄、登记发证、整理归档；四是总结验收阶段，主要任务是总结经验，文件资料整理归档。

2.四川安县模式。安县在土地确权过程中科学选择“3+1”试点类型，即山区、丘陵、平坝各选1个村，另选择1个“5·12”震后异地新建镇，开展农村土地承包经营权登记先期试点。具体工作模式为：一是宣传和组织发动；二是成立机构和制订方案。县、乡（镇）、村都成立领导机构，同时由村民推荐选举3～5位村民代表组成村民小组工作组，具体承担各村民小组试点各项任务；三是收集基础数据。结合各农户现在实际承包的地块，填写摸底调查表，为登记试点工作提供基础数据；四是制作卫星图片资料。委托测绘单位购置1∶5 000农村土地卫星图片和相关数据。根据卫片划分村组界线，并把试点村各个小组的农村土地承包现状图片分别裁出，为登记工作提供技术支撑。制作承包地块标签（包括承包户主姓名、地块编号、面积等信息），把承包地块标签粘贴到经过数据处理的卫星图片上。利用卫星图片数据和微机分别对上图的每一块土地计算出实际面积。五是农户确认承包地块。由村组对农户承包土地花名册、农户承包土地台账和农户承包地块的卫星图片公示。公示期间对农户反映有异议的情况，及时进行调查、处理和完善。最后由农户签字确认。六是建立权属管理系统。七是归档保管[2]。

3.贵州遵义县模式。遵义县选择龙坑镇金鼓社区作先期试点，采取四要点、八步骤确权模式（简称“48”模式）。四要点为：一是强化组织、保障经费，做到县、镇、村、组四级联动；二是强化宣传发动，做到家喻户晓，人人皆知；三是突出“五个”方面，做到“五个”确保（突出技术保障，确保准确性；突出细化各环节的操作规范，确保可操作性；突出人员培训，确保工作顺利开展；突出矛盾纠纷化解，确保工作推进；突出资料收集归档，确保完整性）；四是突出监督检查，强化调度督促。八步骤为：一是组建工作机构和配备专项经费；二是组织人员培训；三是宣传动员；四是摸底清查；五是勘界确权、登记；六是及时处置工作中存在的问题；七是颁证；八是完善档案。

三、遵义市农村土地确权模式

遵义市土地确权模式是通过借鉴四川泸县、安县、贵州遵义县模式结合遵义市本地实际形成的。概括为“7639”模式，主要内容是七原则、六任务、三阶段、九步法。具体内容是始终遵循七原则：一是确保稳定的原则，二是实事求是的原则，三是尊重历史的原则，四是依法规范的原则，五是公开、公平、公正的原则，六是坚持先易后难、稳妥推进的原则，七是民主协商的原则。落实六大任务：一是全面组织清理土地承包档案，二是查清承包地块面积和空间位置，三是土地承包经营权变更、注销登记工作的开展，四是对其他承包方式开展确权登记颁证，五是土地承包经营权登记文件材料归档，六是农村土地承包管理信息化建设。分三阶段实施：一是试点阶段，完成成立机构、制定方案、宣传动员、组织培训、资料准备等前期准备工作并完成20个乡镇的确权颁证试点任务；二是扩大试点面实施阶段，完成115个乡镇试点任务；三是全面实施阶段，完成100个乡镇试点任务。采用九步工作法，具体内容是：第一步是资料搜集；第二步是基础信息录入；第三步是模底调查公示；第四步是方案公示；第五步是工作底图制作；第六步是入户实地调查；第七步是勘界确权公示；第八步是入户签字；第九步是登记发证公示。

整个确权工作管理上由农经管理者、乡村干部、村民三者共同配合完成、技术上实地勘测和高分遥感、信息测绘技术相结合。

四、农村土地确权存在的问题

农村土地承包经营权确权问题主要表现在政策、技术、经费保障、物权主体变化等方面的问题。

1.政策层面问题。如地块面积争议，合同面积与实测面积存在很大差异，以什么面积为准；村或组集体预留的机动机和后期整块复垦新增耕地的确权登记问题；由于开荒和复垦导致面积增减变动的土地问题；公益事业抬粮抬税被占地是否确权的问题；农户间私下买卖地怎么对待的问题等。

2.物权主体变化的问题。土地承包经营权是全体家庭成员的共同财产，物权主体的登记具有法律效力。由于历史变迁，原共有人有死亡的或者分户的，那么“共有人”的确定，是以二轮承包时分地人口来登记，还是把确权登记时实际家庭成员也进行登记需要进行研究。特殊群体登记问题，包括出嫁女（入赘男）、离婚女、大学生、公职人员、士兵等如何登记也是一个需要认真研究的问题。

3.经费保障问题。试点工作涉及面广，工作量大，而土地确权经费不足，各级政府投入财力又有限，如何保障经费关系到试点工作顺利开展。

4.技术层面上的土地承包信息化管理问题。农村上地承包管理信息化程度低，包括部分地区没有使用土地信息化管理软件，以及地籍测量成果和土地信息化管理软件的录入对接问题等。

五、推进措施

农村土地承包经营权确权是一项庞大的系统工程，时间、经费耗用和矛盾纠纷调节史无前例，建议采取以下几方面措施推进工作。

1.积极思考，创新举措，有效解决土地确权难点问题。建议工作组成立一个由相关部门组成的专门研究解决纠纷矛盾问题的联席机构，提供政策指导和协调帮助，解决诸如政策层面、物权主体变化等方面的问题。

2.积极争取上级财政支持，做到经费早预算。在资金保障方面，积极争取中央财政、省级财政支持。市县两级财政部门要把农村土地确权工作经费列入当年财政预算予以保证。

3.加强土地承包信息化管理。建立全省统一的登记信息管理系统，建立为地籍管理业务服务的计算机信息管理服务系统，实现登记信息实现共享。统一采用的软件要解决与已有软件信息系统的对接问题，要尽量避免系统不兼容的后果。

4.强化队伍建设，明确责任分工。队伍的战斗力是工作开展的关键，明确的分工是工作有序开展的保证。只有加强队伍建设，增强队伍战斗力和明确的职责分工才能确保工作顺利开展。今后农村土地承包经营权确权登记工作要加强培训，强化队伍建设，同时进一步细化明确市、县、乡、村的职责，加强四级联动。

5.加强宣传，营造确权氛围。农村土地确权登记颁证工作涉及千家万户，内容多，程序多，需要广大农户的积极参与，只有广泛宣传，让群众明白农村土地确权的意义，激发群众主动参与的热情，充分调动了群众参与积极性，才能推动确权工作的顺利开展。

6.加快出台相关配套政策、推进成果应用。利用现代地籍信息系统优势，建立健全农村土地档案信息系统，为创新农村土地流转、金融抵押、融资评估等搭建平台。为深化农村改革，让农民获得改革红利，实现农村发展，农民增收，出台相关配套政策措施，推进成果应用才是充分体现开展此项工作的意义。如承包经营权的抵押贷款、融资担保、入股经营、土地流转等激励政策。

7.因地制宜选择适合的主要技术方法，山区和平坝采取不同的技术措施，辅以必要其他方法是省事省费的正确选择[3]。

8.强化安全保密意识，切实做好登记保密工作。农村土地承包经营权登记涉及的地理空间信息多、空间位置精度高，按照国家测绘、保密法律法规规定，对登记过程中使用的基础工作底图、测量原始记录，6平方公里以上的地籍草图和相应范围的登记成果图件均属于国家保密范畴。要严格保密，强化信息安全保密意识，做到该保密的坚决保密，该公开的及时公开。

参考文献：

[1] 杨立邦.农村土地承包经营权确权登记的思考与建议[J].农村经济与科技，2014，（6）.

[2] 李秀川.山西省农村土地承包经营权确权技术模式与推进政策研究[J].山西农经，2012，（3）.

[3] 张学忠.成县农村土地承包经营权确权探索与实践[J].甘肃农业，2014，（16）.

[责任编辑 吴高君]