同级监督的现实困境与体制机制建构——地方纪委对同级党委有效监督的路径探析

◇文/令小雄 张富田

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》[1]（以下简称《决定》）提出：“各级纪委要履行协助党委加强党风建设和组织协调反腐败工作的职责，加强对同级党委特别是常委会成员的监督，更好发挥党内监督专门机关作用”。新的时代起点和社会发展阶段必然要求强化纪委功能。纪委敢于亮剑，为全面深化改革的大局保驾护航，为助推践行群众路线提供纪律保障，为实现民族复兴的中国梦凝心聚力。三十多年的改革开放，经济高速增长，社会发展的强大惯性裹挟一些深层次问题已日渐凸显出来，当前“倒逼”着反腐败工作之事关“生死存亡”的历史检验。习近平总书记以“物必先腐，而后虫生”、“打铁还需自身硬”的铮语警示各级官员，并强调“腐败问题越演越烈，最终必然会亡党亡国”。这些表述进一步表明了中央高层对当前形势的深刻把握和理性警示，体现了治国理政、直面问题的政治智慧与勇气。重建党的公信力，重塑人民群众对政府肃风正纪、治理腐败的信心。“零容忍”惩治腐败，使党员干部不敢腐；把权力关进制度的笼子，使党员干部不能腐；加强廉政教育，形成正能量价值引导，“见善如不及，见不善如探汤。”（《论语•季氏》）引导党员干部不想腐。

一、地方纪委监督同级党委的现实困境

中国共产党的意志由各级党组织贯彻落实。地方各级党委是同级党组织的领导核心，处于权力的中心。加强对地方党委的监督至关重要。

（一）从党内权力结构来看，党内监督机构的独立性相对不足

纪委作为由同级党代会选举产生的“两个委员会”之一，在党内党代会、党委和纪委这“三会”和党内决策权、执行权、监督权这“三权”的权力结构和权力配置关系中，并不是直接接受党代会的领导，而是在同级党委和上级纪委双重领导下进行工作。地方纪委实行双重领导模式（以同级党委领导为主、上级纪委领导为辅，上级纪委重在业务指导），而人财物等权属同级党委领导，这就从“硬件建设”上陷入制度性“监管软肋”。显然，纪委在党内权力结构体系中受制于同级党委，缺乏相对独立性。

（二）从党内实践运行来看，地方纪委监督的职能弱化

这主要源于纪委监督“二重忠诚”（Dual Loyalty）的特点，纪委监督同级党委特别是常委会成员，即“同级监督”在现实中往往出现 “顶不住”、“灯下黑”，地方纪委监督同级党委怕“被开”，于是“放礼炮”成为常规选择。同级监督“顶头上司”会脸红、红脸甚至翻脸。“同级监督”功能疲软。这些年来，地方纪委的人事任免权主要集中在同级党委，当然程序上还需报上级纪委批准。《党章》规定：“党的地方各级纪律检查委员会和基层纪律检查委员会在同级党的委员会和上级纪律检查委员会双重领导下进行工作。”为此，目前需要优化细化地方纪委双重领导的制度保障与有效运行机制，破解同级监督的现实困境。

二、地方纪委监督同级党委的体制保障

破解同级监督的现实困境，必须确立正确的改革方向。如何加强纪委职能的调适，应坚持顶层设计与“摸着石头过河”相结合的路径，探索纪委“双重领导”的具体体制。这也表征了高层理论预设与地方实践探索的成功经验互动接合。

（一）“双重领导”与“垂直领导”的体制优化与身份划界

《党章》对于“纪检工作双重领导制”的规定比较原则，相对缺乏配套制度的具细化和操作性。中央提出“双重领导体制具体化、程序化、制度化”，就是要予以成文规定，将过去职权划分不明确的地方进行确权规约。比如究竟什么事项，是以同级党委领导为主；什么事项，是以上级纪委领导为主。这需要自身“权力清单”的明细化、明晰化。

“双重领导”主要涉及人事财权等方面。所谓的双重领导、垂直领导，体现对谁负责的关键问题，纪委负责人的任命选拔程序。从各级纪委的授权方式上看，究其实质是实行任命制。今后应在理论和实践层面上，认真研究并处理好党内选举制和任命制的关系问题。从根本上讲，权力只对权力来源负责，谁授权就对谁负责。这就需要理顺权力授受关系，正确处理授权主体和授权方式的接合。选举制主要体现民主和代表下级的意志，任命制则主要集中上级的意志。要坚持选举为主、任命为辅的原则，并将民主集中制贯穿于选拔任用干部的全过程，在产生包括纪委书记在内的地方各级党组织负责人时，都应该把选举作为主要形式和基本途径，这样才能做到对上负责与对下负责相结合。但是，短期内实行省以下纪委单线垂直领导，并不现实。可以尝试从机构设置角度进行优化调适，平行优化设置党委和纪委，同时使党内权力的重心由过去的党委推移到党代会。从权力来源和授受关系而言，在党代会之下党委与纪委可分立。党的纪检部门主要成员应由同级党代会选举产生并对其负责，而不是“全面”对同级党委负责。在党内建立起与同级党委平行的监督机构，就使党委的“权力越界”、“权力裸奔”有了与之平行的制衡力量，使党内自我监督有了制度上的根本保证。

纪委的垂直领导方式应加强人事物权的相对独立性。应明确规定纪委委员和党委委员不能互相兼职。纪委人事制度改革的设置框架要逐渐把各级纪委工作人员的升迁调动、奖惩报酬从同级党委的管辖和隶属中剥离出来，财权的划拨跟随人事权的转移，绩效薪金由上级纪委垂直管理评定。下级纪委干部由上级纪委提名任命，提名的信度力度“上层次”。即“纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主”。推动纪委负责同志提名和考察工作“具体化、程序化、制度化”。新的双重领导体制确立了未来纪委建设的大方向：从地方党委领导为主、上级纪委对下级纪委主要实行业务指导改变为以上级纪委领导为主、地方党委领导为辅。上级纪委的“指导”职能转变为垂直“领导”，人权与事权“同步上移”、“身份划界明晰”使同级党委与纪委从领导与被领导的隶属关系转变为党内决策执行机构与党内监督机构的平行关系，从而增强纪委的相对独立性和权威性，这样纪委班子“减压减负，自信增强”，工作才“给力”。在调适过程中应该采取渐进的方式，先以上级纪委领导为主，同级党委领导为辅的双重领导方式逐步过渡到垂直领导方式。当然这只是一个探索的方向，是通过区域试点不断总结经验并逐步完善扩大的过程。

中央“空降”或异地迁任省级纪委书记，标志着在一定程度上打破了地方党委提名本级纪委书记的惯例，表明在一定程度上中央掌握了省级纪委书记的提名权和任命权。它可以限制省级党委部分领导以不适当方式干预干扰反腐败工作的有效开展，防止出现“屁股指挥脑袋”现象。这样的制度安排，其初衷是为了有利于打破地方“关系网”、顺利开展办案工作，有利于解决一些地域性历史遗留问题，增强纪委监督的独立性和能动性。

（二）纪委同级监督的“事权”调适

为提高党内监督机构的职能调适，应扩大纪检部门的质询权、立案权、处分权和否决权。各级纪委应有权列席同级党政领导部门会议，共同商议党内重大问题；纪委有权力有责任在同级监督中对违纪领导干部进行调查、咨询、监督、考核考评，有权对违纪的党员干部进行依法处理，增强对同级党委及常委的监督效力；逐步实行纪委对选任干部的一票否决制度，重点查处不收敛不收手、问题线索反映集中、群众反映强烈的党员干部，纪委有权予以否决，防止“带病提拔”。党委拟提拔任用的干部人选，组织部门在考察酝酿之初，应同步征求纪委意见，应纳入“考廉”工程，纪委有确凿证据认为不宜提拔使用的可行使一票否决权。地方纪委发挥“纪工协调组工”的职能调适与功能平衡。纪委全会由一年（或半年）召开一次可改为一季度召开一次，并且当纪委常委会认为有必要或有一定比例的委员提议时，可因事应时召开。

健全纪委对党委重大决策的预警机制，预防式监督党委常委独断专权，实现事前、事中和事后监督的全覆盖。应明确纪委书记例行参加党委重要议题会议，纪委副书记列席常委会会议；党委做出重要决策或政策，应事前与纪委通气，纪委认为存在重大纪律或廉政风险时，可按程序提出修正意见或建议，党委应认真研究，如有必要，可暂缓表决，以权力制约权力，可以防止滥用权力。即使党委与纪委发生矛盾，可以先由党委与纪委的联席会议解决，如果解决不了，党代会可做最后裁决。纪委的功能定位要将防止党委“权力过分集中”与“协助协调”党委的功能链合起来，有效防止出现“党委系”与“纪委系”各自为政的现象，坚决维护党的集中统一。

三、完善地方纪委监督同级党委的运行机制

（一）纪委巡视督查组工作机制的有效运行

《决定》明确指出：“加强反腐败体制机制创新和制度保障，改革党的纪律检查体制，健全反腐败领导体制和工作机制，改革和完善各级反腐败协调小组职能。”强化纪检监察机关的监督职能，将为同级监督提供了有效的组织架构和工作机制。一是强化双重领导下的监督机制。应强化上级纪委对下级纪委的领导，着力落实“两为主”即查办腐败案件以上级纪委领导为主，各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主；着力落实“双报告”即线索处置和案件查办在向同级党委报告的同时必须向上级纪委报告；着力落实“派驻机构改革”等创新举措，增强纪委监督力度。二是在案件查办、信访核查等方面应下管一级，发挥上级纪委的协调指导作用。探索与上级纪委会通互动本级党委特别是常委会成员涉案线索查办机制，畅通与上级巡视组的联系，及时反馈情况，提升纪委监督同级党委的权威性。三是加强对下级纪委和派驻机构的领导，减少对党委监督的顾虑。四是按照全覆盖的要求，改进和加强党内巡视工作。必须转职能、转方式、转作风，在开展常规巡视的同时，深入探索专项巡视。专项巡视具有机动灵活、出其不意、短平快的特点，可以针对一个地方、部门和单位某个方面、某个领域存在的突出问题，从个别中发现一般，找出共性问题，分类处置，用好巡视成果。按照派驻机构对派出机关负责，履行监督职责的要求，加强派驻机构建设，这将使执纪监督工作模式更加优质高效。

（二）健全党内法规制度体系建设和权力阳光运行机制

《决定》要求“加强对同级党委特别是常委会成员的监督，更好发挥党内监督专门机关作用”，为此必须建立健全内容科学、程序严密、配套完备、有效管用的党内法规制度体系。纪委要以科学合理的程序设计履行对同级监督的职能。按照扩大党内民主、坚持民主集中制的原则，要以推行权力清单为基础，完善党务公开、让权力在阳光下运行，提高监督的透明度与有效性，健全党委权力运行机制。一是科学配置权力。依据党内法规厘清党委的职责和权力，划清与政府、职能部门之间的权力关系，明确权力边界，明晰权力清单。根据权力清单，明确权力行使的条件、运行步骤、责任和监督，并合理分解权力和责任，将党委权力配置到具体的常委会成员，确保行使职权时权责分明、各司其职、各负其责。应明确规定地方党委主要负责人不直接分管人财物等具体事务，形成“副职分管、正职监管”的权力体系，强化党委内部的相互制约和监督。二是公开晒权。以党务公开为抓手，提高权力运行的透明度。“公开是原则、不公开是例外”。凡是涉及经济社会发展重大事项、群众普遍关注事项、涉及群众切身利益事项、容易发生腐败问题领域和环节的事项，通过常态有效平台与程序规范，并公布党委常委会及其成员的职权范围、运行边界、程序流程、违反情形，推进党务信息公开，推进党委决策和运行的公开，推进权力公开信息化建设，增强决策的透明度和公众的参与度，让权力透明运行、全程留痕，压缩权力滥用的空间。三是完善民主集中制。创新执行党内民主制度，完善“集体领导、民主决策”的权力运行机制。对凡属重大决策、重要人事变动、重大项目安排和大额度资金使用等“三重一大”事项，必须由党委集体研究决定。试行主要领导干部末位发言制度，党委书记在重大决策事项集体讨论时不提前表态和定调，防止出现“举手同意效应”。探索实行党委常委会重大决策现场表决、现场计票、现场决定制度，纪委全程监督，挤压暗箱操作的空间。

（三）完善纪委监督同级党委的重点监察和调查处理机制

以监督重大事项为重点，加强程序性监督，完善重点监察机制。为此必须把握监督重点，对同级党委的重大决策事项以及决策程序的合法性、民主性进行监督。一是重大决策事项监督。从规范权力运行入手，明确界定党委“三重一大”决策事项的范围，围绕贯彻执行民主集中制、干部选拔任用工作、重大项目安排和大额资金使用事项、执行党风廉政建设责任制情况以及廉洁自律有关制度等重大决策事项进行监督，细化议事规则，规范操作流程，实施全程监督。二是监督程序建设。严格执行党委常委会议事决策规则和程序，明确常委会议事决策事项的会前准备、会中讨论和会后检查程序，不搞临时动议“急来抱佛脚”。健全完善领导、专家、群众“三位一体”的科学决策机制。制定监督党委重大事项决策相关制度，明确重大决策事项范围、决策程序和纪委介入监督的程序，如纪委介入监督的时间节点，纪委对常委会议题的暂缓权、否决权及相关程序。制定纪委对涉案党委常委成员处置规则，使纪委能够相对独立地监督同级党委。制定违反程序性规定的纪律处分规定，确保党委及其常委会成员按照程序行使权力。三是执行中的监督。将纪委监督贯穿于常委会决策的全过程，强化执行监督和过程监督。针对行政审批、土地出让、工程招投标、公共资源交易等腐败高发领域，纪委按照有关监督程序和规定，对党委常委会的重大决策在执行过程中存在的问题提出质询和询问，具体分管的党委成员必须进行答复和解释。纪委通过一定形式，跟踪参与常委会决策前调研、咨询、论证、听证、评估等程序，加强对在重要职务和关键岗位上掌握审批权、市场监管权、项目资金分配权等权力“含金量”高的人员的制约监督，在权力运行高风险节点上设防布控，建立源头治理的有效管控机制。

（四）强化同级监督的问责机制

责任追究是同级监督的难点，也是强化监督的着力点。要确保同级监督的有效性和权威性，必须建立健全问责机制。《决定》明确规定，落实党风廉政建设责任制，党委负主体责任，纪委负监督责任，要求制定实施切实可行的责任追究制度。强化同级监督，树立正确问责导向，构建刚性问责机制，做到有权就有责，权责利相统一。任何地方和部门如果在党风廉政建设方面存在严重问题，或者发生普遍性、“重灾区”的腐败问题而不制止、不查处、不报告，无论是党委还是纪委，都要被倒查、被追责。在制定切实可行的党委主体责任追究和党内问责制度、严肃责任追究的同时，也要严格落实纪委的监督责任。要将纪委的监督责任与党委的主体责任结合起来，根据同级党委及其常委会成员涉案线索核实情况，纪委该请示的请示，该上报的上报，需问责的要向同级党委和上级纪委提出问责申议。纪委履行监督责任不力，也要倒查追究其责任，纪委不是“真空地带”。

（五）进一步提升自媒体群的监督效应

十八大报告要求从各层次各领域扩大公民有序政治参与。“自媒体时代”的问责与网络曝光已成为舆情监督的“数字化武器”，立体式链接融合民主监督、法律监督、舆论监督机制，“全民目击”的表达自由最终能够创造一个更有力的公民参与氛围。从这个意义来说，“容许空气中充满不和谐的声音，不是软弱的表现，而是力量的象征”。[2]纪委网站的开通接通了“民意在线”。网络反腐中的“误伤”甚至侵权违法行为也时有发生。如何适应、研究并用好网络监督这支“尖兵”，并使其最终形成一股重要有效的反腐力量，使公民监督权成为纪委的助手推手，制衡“负能量权力”的杀手锏，“微博直播”或自媒体曝光已成为考验中国纪检监察部门的现实课题。纪委实行“开门监督”，阳光吸纳网民意见，形成良性的自媒体时代的网络边界与法治格局。许多腐败案件就是公众通过网络论坛、微博直播等方式提供线索从而被揭发出来的。自媒体时代的网络监督如同“广场效应”，越来越成为纪委反腐败的利器。网络舆情成为政府及各级纪委监察机构集合民意，查处腐败线索的一项日常工作。纪委吸纳网络民意将与社会生态、政治生态的变迁形成良性互动，民众的知情权、表达权、监督权得到了前所未有的尊重，提高了纪检监察机关的履职能力，也提升了其公信力与合法性。

自媒体的监督有序导入社会监督，对倒逼制度化反腐起到了积极作用。纪委的同级监督，仍是体制内的监督，难以彻底摆脱同体监督的局限性。纪检监察机关要搭建开放的监督平台，既要借用整合人大、政协等体制内的监督力量，也要积极引导群众监督、媒体监督等社会监督资源，培育公共监督的“客观精神”和理性表达，建立畅通的监督渠道，扩大监督的公信力。要确立社会监督的结果导向，将群众的监督诉求与党政机关的治理绩效相衔接，通过公开问责夯实纪委对同级监督的社会基础。

（六）加强纪委的内部约束监督机制

不仅要有效防止决策权、执行权的滥用，对纪委自身的监督权也要加强监督，这样才会提高纪委的公信力和健康运行指数。纪委监督别人，谁来监督纪委？中央早在进行制度设计。党内法规应该积极借鉴国家《监督法》和有关法律法规对地方“一府两院”的监督，制定对各级纪委的监督法规。从制衡关系上看，执行权和监督权之间进行双向制约，加强同级执行权和监督权的相互监督。党委发现纪委成员涉嫌严重违纪问题，可以直接提请上级纪委调查处理。应明确各级纪委的主要职责，纪委委员应充分享有知情权、发言权、讨论权、建议权，同时也要避免其直接干涉党委的日常工作，做到依法监督，提高监督的准确性、强制性、权威性和有效性。

法治是监督和制约执政党权力的基础，因此党必须在宪法和法律的范围内活动。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权，绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法。改革已经越过了最初的“帕累托改进阶段”，面临着利益固化的掣肘，“监督能力”面对着政府“自我革新”的挑战，对各级纪委的监督也不例外。党委主体责任与纪委监督责任有效融创，为托举中国梦夯实了基础。

参考文献：

[1]《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》[G].人民出版社，2013.11，36-37．

[2]〔美〕安东尼·刘易斯:批评官员的尺度:《纽约时报》诉警察局长沙利文案,何帆译[M].北京大学出版社,2011,90.