大力发展养老产业已成必然

◎本刊课题组

大力发展养老产业已成必然

◎本刊课题组

在我国人口老龄化大背景下，城镇化的快速发展，传统家庭养老的衰弱迫切需要社会化养老。发展养老产业，不仅是应对人口老龄化挑战的必由之路，还是推动经济增长的重要举措。文章通过对我国国内养老产业的研究以及对国外养老产业的借鉴，提出了发展我国养老产业相关对策。

养老产业；居家养老；社区养老

2000年中共中央、国务院《关于加强老龄工作的决定》（中发[2000]13号）首次提出“老年服务业的发展要走社会化、产业化的道路”，“培育和发展老龄消费市场”。2006年《国务院办公厅转发全国老龄委办公室和发展改革委等部门 〈关于加快发展养老服务业的意见〉的通知》（国办发[2006]6号）进一步提出“大力发展社会养老服务机构……促进老年用品市场开发……推动养老服务业加快发展”。2011年 “十二五”规划纲要进一步强调“加快发展社会养老服务，培育壮大老龄服务事业和产业……鼓励社会资本兴办具有护理功能的养老服务机构”。2013年9月13日，国务院印发《关于加快发展养老服务业的若干意见》，提出了加快发展养老服务业的总体要求、主要任务和政策措施。提出“到2020年全面建成以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的功能完善、规模适度、覆盖城乡的养老服务体系，养老服务产品更加丰富，市场机制不断完善，养老服务业持续健康发展”。中共十八大报告明确提出：要“积极应对人口老龄化，大力发展老龄服务事业和产业”。在2015年，两会的《政府工作报告》中也提出，“加快培育消费增长点，促进养老家政健康消费”。

一、养老产业内涵和相关概念

养老产业主要是指以市场化机制为老年人提供产品或者劳务，满足老年人衣食住行用等各方面需求业态的统称，涉及生产、经营和服务等领域。养老产业涉及许多行业，它并不是传统意义上一个独立的产业部门，而是由于老年消费市场需求增长带动而形成的国民经济中一个新兴产业系统。

养老产业的核心内容是养老服务。养老服务包括机构养老服务、家庭养老服务和社区居家养老服务。机构养老服务指老年人通过入住各种养老机构，如养老院、敬老院、老年公寓等，由公共机构或民营机构提供养老服务。家庭养老服务是传统的完全依靠家庭资源提供的养老服务，为老年人提供日常生活照料、物质和精神生活需要。社区居家养老服务，是依托社区，以居家为核心，引入专业化服务方式，主要以上门服务和社区日托的形式，为老年人提供生活护理、日间照料、家政服务和精神慰藉等服务。由于社区养老和居家养老关系密切，相互交叉，通常将其合并统称社区居家养老服务。

养老产品是为满足老年人的衣、食、住、行、养生、休闲、文化、医疗、法律咨询、情感慰藉等需求，依据其经济和健康状况、身体特点，特别设计的产品的总称，可分为服务和实物两大类。服务类养老产品包括养老金投资理财、旅游、日托照料服务和金融产品（包括房产置换、房产倒按揭金融服务）等。实物类养老产品主要包括老年食品、医疗护理用品、保健品、日常生活消费品、文化用品等。

养老产业链是通过养老产品的精细化、专业化、规模化生产和销售，有机整合养老产业和相关产业，不断发展养老服务和养老产品而形成。养老产业链涉及护理、康复、金融等20多个行业，主要包括家政养老服务、养老社区建设、老年寿险及理财、养老日常品制造、老年教育、养老卫生保健、老年精神服务、老年特色旅游等。并且可以明显带动上下游产业的发展，如机械、水泥、钢材、建筑、医疗卫生等。根据马斯洛的需求层次理论和“六个老有”，可以将养老产业链涉及的行业划分成六类：一是基本养老服务产业，亟待大力发展，主要有养老服务和护理、养老机构和设施的开发、养老服务人员的培训。二是养老保健服务产业，主要有老年保健食品、老年保健用品、老年养生服务、老年医药、康复医疗器材等。三是养老娱乐产业，主要有针对老年人特点，提供满足老人需求的（如日常休闲、旅游、竞技、美容、文艺和玩具等）。四是养老教育服务产业，主要有老年继续教育、老年人力资源开发、老年课题研究、老年大讲堂等。五是养老理财服务产业，主要有老年储蓄、老年投资、老年保险、老年重要资产管理等。六是养老产品服务产业，主要有老年服装、老年速食商品、老年通讯产品和自助器材、老年拐杖和眼镜、老年电脑和咨询、老年定位系统等。

二、我国养老产业发展背景和现状

（一）我国养老产业发展背景

随着社会生产力的发展，物质生活水平的提高，医学技术的改进和文化教育水平的提高，人们的生活方式和生育观念发生了改变，以致人口出生率和死亡率都大幅度地下降。我国的人口老龄化是由人们寿命延长、生育高峰和低生育率共同作用的结果。根据全国老龄工作委员会发布的研究报告，我国实际已在1999年就进入老龄化社会，据统计2010年，城镇退休人员达到7000万人，2020年，将超过1亿人。到2030年，预计中国60岁以上老人占人口比率将会达到24．46%，比世界平均水平高出约8．5个百分点。全国老龄办发布《中国人口老龄化发展趋势预测研究报告》把中国人口老龄化的发展趋势分为三个阶段，即快速老龄化（2001—2020）， 加 速 老 龄 化（2021—2050）和重度老龄化阶段（2051—2100），并呈现出老年人口规模巨大、老龄化发展迅速、地区发展不平衡、城乡倒置显著、女性老年人口数量多于男性、老龄化超前于现代化等六个主要特征。老龄化是不可逆转的社会问题，这往往需要几代人共同的努力，由于一系列社会历史原因，比如“家庭养老”的观念、经济发展不均衡、“计划生育”等导致很多 “留守儿童”“空巢老人”以及他们的教育、医疗等社会性问题，而养老产业在发展的速度上和规模上还不足以应对这一系列的问题，养老产业的需求也越来越大。我国人口发展已经呈现老龄化、高龄化、空巢化加速发展的新趋势，大力发展养老产业，推动“银发经济”已成为解决老龄化问题的必要手段。

（二）我国养老产业发展的现状

养老服务业除了传统意义的老年生活照料、康复护理、专项用品开发等外，还包括老年食品、用品、保健、保险、旅游、文化、教育等诸多产业，是集生产、经营、服务于一体的综合性产业。养老服务业产业链长，涉及领域广，吸纳就业人数多，在促进生产，拉动消费，在经济建设、社会发展以及稳定就业等方面发挥着重要作用。而我国养老产业在以下各个方面还需进一步发展。

1.老年用品业

老年用品业作为养老产业组成部分，目前在我国的发展还较为滞后。随着经济发展与社会进步，我国老年人的整体购买力不断提高，消费观念逐步开始转变，老年专门用品的需求日渐强烈。但是，我国目前体现老年特色的用品，包括专门针对老年人的特殊生活用品，如老人床垫、手杖、轮椅以及辅助商品如老花镜、助听器、假牙、假发等，还相对不足。即使在全国很多大城市，也难以找到老年消费用品的专卖店。上海、广州等地的市场调查表明，在吃的方面，除了保健品之外，低糖、低盐、低脂食品等属于老年人所需的专门商品难以找到；在穿和用方面，市场上的老年人服饰要么没有，要么颜色晦暗，款式陈旧，号码不全。事实上，目前我国市面上适合老年人特殊需求产品的开放与营销还值得众多商家大做文章。

2.养老金融业

养老金融业作为一种新兴的养老产业，在我国也才刚刚起步。我国部分老年人除日常消费外也积累了部分资金，客观上有理财的需要。同时，我国实行的基本养老保险制度的特点是“低水平、广覆盖”，这就要求个人还要为自己将来的养老适度投入。对养老资金进行科学打理的保值与增值冲动，无疑是老年理财业兴起的根本原因。随着个人理财业日益渗透到我们生活的各个方面，老年理财需求也在日益增长。老年理财产品与其他理财产品相比，更加注重稳健性、保值性与操作上的便利性。目前我国市场上虽然理财产品众多，但是传统的银行储蓄和国债仍是老年人理财的主要选择，针对老年人理财特点的金融产品仍有待进一步开发。

3.养老地产市场

我国的养老地产市场刚刚起步，国内对于老年住宅还停留在传统的居家式养老、养老院、敬老院的福利制管理模式上。虽然部分城市、社区有了老年俱乐部、敬老院、养老院、老年公寓等，但这些基本保障不仅设施简单，而且只占极少比例，远不能适应目前中国老龄化社会的需求，老年人主要还是在传统的街坊、社区，在自己或儿女的居所养老。传统的街坊、社区、居所对老年人需求来说，还极不完善。几乎所有传统模式的社区、居所、街坊，在设计时都没有考虑到老年人的需求，如：无障碍设计、明确的标志系统、医疗保健中心，更谈不上齐全的老年交流场所、老年运动场所、老年人所需要的健康居住环境。而由于老年人的生活习惯、思维方式与子女不一样，与子女合居，老年人需要的私密空间难以满足。因此，这种传统居家型养老模式存在着较大缺陷。目前，中国事业性质的养老院、敬老院以孤寡老人养老为主，居住环境不完善、生活设施不齐全、专业护理水准欠缺，老年人没有家庭亲情感，大部分老年人不愿意去居住。同时，受社会传统观念的影响，一些家庭的子女也不愿把自己的长辈送到养老院、敬老院。因而，事业性质的养老院难以成为社会主流。目前，我国一些城市和地方出现的老年公寓，多为房地产泡沫时滞销楼盘的烂尾商品房改建而成，且大多在城市偏远地段，缺乏相应的养老配套设施与专业化服务。无疑，这样的老年公寓无法满足老年人对养老保健、休闲养生、生活方便、居住环境优美生活亲情化的个性需求。

4.养老旅游业

养老旅游业作为一种时尚的养老产业，逐渐成为备受老年人欢迎的旅游形式和养老方式。近几年来，养老旅游在我国发展迅速，其主要表现在随着季节、气候的变化，越来越多的老年人乐意选择环境更舒适的地方度假养老，比如旅游度假地、环境宜人的中小城市、风光优美城市郊区等。其主要表现形式有 “候鸟型旅游养老、“生态养老”、老年 “旅居团”、老年“养老部落”、“乡村养老游”、老年“长期游”等。据三亚旅游局2010年初调研显示，在三亚市区的很多地段外地长期旅游者和居住者的数量都超过了本地居民。事实上，在冬天，海口、北海、厦门等地，在夏天，昆明、大连、青岛、浙江天目山、四川青城后山等地，都成了养老旅游者的天堂。实践与事实证明，养老旅游在我国发展势头良好，已经成为一种重要的老年旅游形式和异地养老方式。

三、国外先进养老产业经验借鉴

（一）芬兰为居家养老提供周到服务

芬兰是世界上的长寿国家之一。男女平均寿命分别达到74岁和80岁。近年来，芬兰人口老龄化情况越来越严重，预计到2030年，芬兰全国65岁以上的老人将达到120万人，占全国人口的23%以上。根据90%以上的老人喜欢在自己家中安度晚年的特点，芬兰有关部门探索并逐渐确立了一种适合老人居家养老的模式，将重点放在为老人提供周到的家政服务和保健服务等各种辅助性服务上。

1.家政服务形式多样

许多芬兰老人认为，世界上最好的地方就是自己的家。只要自己能照顾自己，就希望在温馨而又熟悉的环境里生活。为了保障老人在家中居住和生活的安全，芬兰首都赫尔辛基社会服务局将该市划分为4个区，每个区均有一个社会福利中心，每个中心内又按小区划分为几个社会服务部。这一部门日常工作就是为老人提供家庭服务。年满75岁以上住在家中的老人，只要是年迈体弱或有病需要照顾，都可以向所在地区的社会福利中心提出申请，并获得这种家庭服务。为老人提供家庭服务的目的，一是为了确保老人的个人卫生。家政服务人员帮助行动不便的老人早晚洗漱、淋浴、剪指甲、换尿不湿，必要时为老人穿衣、脱衣和洗衣服。二是保证老人的营养摄取。家政服务人员为老人准备早餐、热饭。如需要，附近的老人服务中心每天可将饭菜送到老人家中和帮助老人进行食品采购。三是为保证老人有一个干净、健康的家庭生活环境，清洁工每月到老人家中打扫一至两次室内清洁卫生。此外，家政服务的内容还包括帮助老人办理银行、邮局的相关事宜，图书馆提供图书上门服务等。福利部门还专门为老人提供小型公交车服务，老人凭卡乘车，费用和普通公交车相同。2.设立安全周到的保健服务赫尔辛基市为老年人提供全面周到的服务。如果老人确实行动困难，不能自己到附近的卫生保健站就医，医护人员则提供上门医疗保健服务。为了保证老人在家居住既安全又舒适，赫尔辛基社会福利部门还对老人的住房进行基本维修：根据老人的生活特点，取消门坎，加宽门框，拆掉卫生间内的浴盆，改成适合老人的淋浴，马桶旁安装扶手。同时，还为行动不便的老人添置轮椅、助步车等辅助用具。老人根据自己的收入只需支付一定的费用。此外，赫尔辛基社会福利部门还不断采用现代通讯技术手段保障老人居家生活的安全。居住在赫尔辛基的老人手腕上通常都戴着一只特殊的安全表，这是专为在家独居的老人设计的安全报警装置，同时在老人起居室内安装一套类似电话座机的安全报警装置。如果老人感到不适或不慎摔倒，只需按一下安全表上的红色按钮，安全报警装置就会将报警信号传递到监控中心。监控中心就会立即派救护车赶到现场进行救护。为了帮助居家养老的老人调剂生活，赫尔辛基社会福利部门正在普及老人日托。老人日托一般都设在老人服务和娱乐中心以及老人公寓里，对象是居家养老的65岁以上的老人。每周一至周五，老人日托机构负责用残疾人出租车接送这些日托老人，并为他们提供早餐、午餐和日间咖啡。老人们可以在一起做手工、健身、玩游戏、聊天和外出散步，以促进他们的活动能力，使他们保持身心健康。老人日托每天仅收费15欧元（包括用餐和出租车接送费用）。

3.建立老人服务和娱乐中心

芬兰社会福利部门在发展老人家庭服务的同时还在全国建立起数百个老人服务和娱乐中心，丰富老人的晚年生活，使他们保持身心健康。位于首都赫尔辛基市中心的坎比老人服务和娱乐中心就是其中之一。凡住在赫尔辛基市的老人都可以来这里参加各种免费的娱乐活动。这里平均每天接待老人达1200到1500人，是赫尔辛基市最大的老人娱乐中心。坎比老人服务和娱乐中心的餐厅专门为老人提供物美价廉的早餐和午餐，仅收成本费。来到这里的老人除了就餐休息外，还可以参加各种丰富多彩的活动。该中心专门配备各种辅导人员，尽管老人们的兴趣爱好各不相同，在这里都能找到适合自己的活动。想消遣，可以在棋类活动小组打牌和下棋，或者去俱乐部打台球。想锻炼，可以去健身房在教练的指导下进行适度的健身运动。老人们还可以报名上老人大学，目前最受欢迎的专业是计算机应用。据介绍，老人服务和娱乐中心是协助老人在家养老的最好补充形式。大部分老人对中心的服务感到满意。他们到这里来就像在自己家里样，很多人把坎比老人中心当作自己的第二个家。

（二）日本养老产业成为经济发展增长点

日本是亚洲率先进入老龄化社会的国家。目前，日本65岁以上老人约为3000万人，占总人口比例达23.1%，即每5人中即有1名老人。围绕庞大的老年人口，日本社会逐渐形成了与之相应的医疗看护、养老居住、老年旅游等产业。日本政府已将其中部分产业定为日本经济未来的增长点，并希望通过抢占先机，将相关产业建设成为日本的优势项目，参与未来国际竞争。

1.政企多方建设养老设施

日本国民平均寿命位居发达国家前列，60至70多岁的老年人普遍身体状况较好，因此，中产阶层以上的老人主要是在自己家中养老，需要时则聘请上门看护服务。但是，也有大批中低收入阶层人士居住在生活相对成本较低的养老院。在日本，政府、企业和非盈利组织均可建设养老设施。政府主要提供基本福利范围内的养老设施，而企业和非盈利组织则根据老年人不同群体、不同需求建设相应的商业或公益性养老设施。根据1963年颁布的《老人福祉法》，日本政府将养老设施分为多种类型，包括短期居住型、长期居住型、疗养型、健康恢复型等，其中政府在全国建设了约3100处健康恢复型养老设施和约3700处老年疗养医疗设施，65岁以上老人在需要时，可使用社会医疗保险入住这些设施。在政府大力建设养老设施的同时，由于中等收入阶层的老年人对于生活质量的要求，以及认知障碍等特殊群体的个别需求，也有不少企业建设个性化的商业养老院。

2.分类建设个性化的商业养老院

看护型养老院：主要供身体不便和患病老人入住，由养老院下属团队为入住者提供看护服务。此类养老院通常与医疗机构有固定协作关系；住宅型养老院：供身体状况正常的老人居住，当老人需要看护服务时，院方寻找上门看护，企业提供临时看护服务；健康型养老院：类似面向老年人入住的宾馆，院方负责打理老年人的日常家务，但不负责照顾入住者的日常起居。在日本，上述种类的商业养老院数量已超过2000家，其平均拥有50间以上住房，入住者的人均居住面积大多不低于18平方米，居室多配备卫生间。入住者缴纳的费用与其所需看护程度等相联系。在无需特别看护的情况下，入住费用通常不会高于当地中等地段租房居住的费用。日本政府和企业在建设各类养老设施时，十分注意专业化问题，如住宅居室设计、家居用品设计、餐饮配备、看护和服务人员培训等，而每一个专业问题都涉及更为深入的细分领域，因此，养老院的主办方往往将这些细节外包给专门企业。养老设施社会化建设和运营的过程，带动了一大批类似 “老人用品专卖”、“老年餐饮专营”、“老人之家管理咨询”、“养老服务人员培训”等企业发展，这在某种程度上形成了以养老设施为核心的 “养老院经济”产业形态。

3.狠抓老年人配套房产建设

日本房地产业重视养老房市场，其产品主要分为两种类型：一类是休闲疗养型养老房产，多依托日本特有的温泉、海滨和森林风貌，利用目前日本地方上人口减少、空余土地较多的特点，以低廉价格供应房屋。如在东部的千叶、神奈川和静冈等县名胜地有不少养老房产项目，仅需人民币数十万元，即可购买一套数百平方米、带有菜地和花园的现房别墅，开发商还会辅以相应的医疗、生活和娱乐设施。另一类是充分考虑医疗看护功能的房产项目。其中涉及房间装修、家具家电、看护设备的预留位置和接口、室内无障碍设计，以及安防和报警装置等。一些开发商抓住这一商机，或是为逐渐步入高龄的用户提供全套房屋改装服务，或是将此类设计融合于带有养老特色的房产项目出售。

4.重视老年旅游商业发展

日本很多“上班族”退休后往往既有闲又有钱，被日本旅行业界视为重要客户。不仅各主要旅行社均设有老年旅游项目，一些交通和酒店企业也都有面向老人的专门商业项目。如日本最大的铁路企业“JR东日本”，特地面向50岁以上人群推出了“大人俱乐部”，专门组织老年人参观各种自然和人文景观，在旅行线路中重视住宿、餐饮的文化性，并多配套以地方特色的文艺演出，在东日本地区颇受欢迎。

四、天津市大力发展养老产业

（一）政策支持

截至2011年底，天津市60岁及以上老年人口已达 187.43万人，占全市总人口的18.81%，每6个天津人中就有1位老年人。2012年7月1日，天津市政府发布《天津市老龄事业发展“十二五”规划》，提出了“探索建立满足居家养老、社区养老、机构养老等多种方式需求的政府主导、政策扶持、社会参与、市场运作的社会化养老服务体系的具体要求。”。2014年，实行了天津2014养老保险新政策，政策规定：基础养老金标准由每月200元调整为220元。老年人生活补助标准，年满60周岁不满70周岁的，由每月70元调整为80元；年满70周岁不满80周岁的，由每月80元调整为90元；年满80周岁及以上的，由每月90元调整为100元。调整城乡居民基础养老金和老年人生活补助标准所需资金，按照原资金渠道筹集并发放。在2015年天津上两会政府工作报告中指出，“进一步扩大社会保障覆盖面，贯彻落实养老保险参保新政策，依法推进社会保险扩面工作。”

未来，天津将通过政策扶持，引导社会组织提供多元化的居家养老服务，重点发展六类服务。一是政府购买服务。对经济困难、需要生活照料的老年人，由政府出资购买服务，保障他们享受基本养老服务。二是养老机构社区延伸服务。在城镇扶持30家养老机构向社区延伸服务，让居住在家的老年人也能够享受到专业化服务。三是日间照料服务。平均每个街道乡镇建有3个老年日间照料服务中心，重点对行动不便、空巢和失独老年人开展呼叫服务、配餐送餐、医疗应急上门和生活日用品便利店等服务。四是托老服务。每个区县建2至3个托老所，为子女临时不在身边、家中无人照料、陪护的老年人提供日托、周托、月托的临时托养服务。五是呼叫服务。建立呼叫服务系统，为老年人提供应急呼叫、远程监测、生活服务等。六是助餐服务。通过市场化运作，组织开展多种形式的老年助餐服务，让老年人享受到安全、实惠、方便、营养的配餐。

（二）养老场所兴建模式探索

天津作为生态宜居城市也一直在努力探索和研究养老模式，先后推出了不同规模且形式多样的养老产品，如根据不同的功能、规模与服务能力，建立了托老所、养老院、老年公寓等；具有普适性的社区共建型养老产品，包括普通社区内的居家养老、养老组团、养老社区，甚至夕阳小镇；与医疗、教育、幼儿园、商业、风景区和设施农业等其他设施并建的特色养老产品等。养老市场在各类开发模式主导下，提出了社区养老居住设施、配套服务、安全保护和运营管理等方面的规划设想，养老社区规划逐步形成自成一体的方法套路。按照建设规模，未来，可将养老产品设计分成以下4类，分别为合建型、独栋型、组团型、小镇型。根据规划规模和产品特质，条件不同，需求不同，景观面貌也会各有侧重。

1.合建型养老产品

合建型养老产品的最大特点是没有独立的适老庭院，景观设计需依附或借用主体建筑的环境空间。如主体建筑为医疗机构或其他福利机构，景观上应综合考虑老年人需求，在功能上互动互换；如主体建筑为教育机构、商业和住宅等不能过多地照顾老年人需求的建筑类型，例如天津市某老人院（市区民政局、社区服务中心所属的老年公寓），坐落在一处居民区内。收住者多为经济条件较差的老年人，其医疗保健与医院挂钩，基本没有室外活动场地。针对这种缺少环境关怀的养老机构，可以充分利用屋顶、外墙、露台等边角空间进行立体景观、垂直景观营造，形成宜老的小品式景观，使老年人有更多感官体验和心理畅想的景观空间。

2.独栋型养老产品

独栋型养老产品独栋型养老产品的主要特点是规模小，一般为社区配套的托老所或养老院，要求独立占地。按照天津市标准，新建区每1万人配置一处托老所，建筑面积800平方米，用地面积1000平方米，每5万人配置一处敬老院，建筑面积4500平方米，用地面积6000平方米（各区根据用地条件，规模有所不同），主要收住年龄在60岁以上的老年人，为其提供住养、生活护理等综合性服务的机构，此类产品大部分会将建筑建设为3层以上，甚至小高层形式，以便腾出更多的庭院空间。以军粮城示范镇一期养老院为例，总占地面积7000平方米，庭院面积5700平方米，人均28平方米。

3.组团型养老产品

组团型养老产品的特点主要是具有一定规模，可邻近一般社区布置，也可由多个特色养老组团呈葡萄状布置，其规划与一般社区不同之处是会更多考虑老年人配套服务设施机构。

4.小镇型养老产品

小镇型养老产品的主要特点是成规模、成体系、产品丰富，以老龄住宅产品为主，但不拘泥于老年人住区，人口构成更加多元化，并能与周边产业产生互动，形成链式的发展格局，可以说它是前几种形式的综合和产业的延伸，针对这样的产品类型，其景观规划重点应呈现出多元多级的组合景观。例如天津某养老小镇，规划整体采用无障碍宜老化设计，包含老年公寓、社区医院、酒店所、养生会所、老年护理院、空中花园和适老休闲设施等，配有细致周到的“管家式”服务，成为一个集住、医、乐、行、学于一体的综合型老年生活住区。

“绿色养老、低碳生活”是当下世界养老评估认定体系的主流呼声，无论规模大小，形式如何，老年人对景观环境的情感和需求都是一致的，为老年人提供休闲健身、社会交流的绿色空间和场所是养老规划职责。

五、大力发展养老产业的对策

（一）明确养老产业发展中的政府定位

明确政府定位，加强政策引导，建立政府主导的多元主体参与机制。在政府的扶持下，养老产业发展应纳入社会发展总体规划，走产业化发展道路。政府应坚持政策引导、政府扶持、市场推动、社会兴办的原则，积极承担社会责任，发挥其主导性作用，开发养老产品市场，建立和完善老年保障公共产品体系，构建以居家养老为基础、以社区服务为依托和机构养老为补充的服务体系。各级政府应加强养老产业发展的政策支持力度，尤其应鼓励民间资本参与养老服务产业，应在以下几方面给予民办养老机构大力支持，如财税、政府资助、项目用地、服务人员待遇、医保定点等。政府应制定和实施养老产品市场的发展规划，增加城乡养老事业和养老公共产品开发的投入，加强老年产品市场开发的监管，杜绝养老产品市场上假冒伪劣商品和服务出现。制定相关法律、法规，加大执法和监管力度，保障老年人的合法权益，创造良好的养老产品和养老服务市场竞争环境。各级政府应尽快将老年消费品产业和养老服务产业的发展纳入国民经济和社会发展计划，应鼓励地方政府和社会力量积极参与发展养老产业事业，各地政府应根据本地社会经济发展的实际，在全国性规划的框架体系下，制定地区养老产业发展规划、发展战略、发展目标和政策措施。

（二）加大政策扶持力度，健全相关法规制度

通过国家立法，用法律法规的形式确保养老产业发展的规范性和可持续性，实现养老产业有法可依和有法必依。在现有与养老服务相关的法律法规基础上，根据我国的国情国力、养老文化、老年人口的赡养照顾的需求和现状，明确具体地规定养老产业的地位，政府、家庭、社会的责任，养老产品的设计、生产和销售，养老服务的内容和方式，养老产品和服务的流程、规范和相关标准，养老产业的资金来源、服务设施和人力资源开发建设，非营利组织和企业参与养老产业的政策、政府监管、准入和退出机制等，确保我国养老产品、养老服务和养老产业链的持续健康发展。改变现有综合性立法太笼统、专项立法不系统、立法层级过低的现状，制定 《养老产业法》《养老服务法》《养老产品法》等法律法规，并且还要出台相关的配套法律法规，形成一套系统完善的养老产业法律制度。

（三）建立和完善养老产业投资融资体制和行业标准

政府应加大对养老产品研发生产、民营养老机构及其建设项目的融资支持力度。金融机构应适当给予利率优惠政策，放宽贷款条件；同时完善投融资体制，培育多元化投资、融资主体。财政部门应给予必要的贴息贷款和信用担保，扶持市场急需、规模较大和前景较好的养老服务项目。政府需对社会财力资源进行合理优化，主要通过寻找替代资源、优化资源组合方式和提高资源运行效率的途径解决。合理配置各种资源以提高养老产业的宏观效率，通过技术设备替代人力投入解决未来的社会化养老资源和提高资金利用率问题，政府应制定出具有前瞻性的资源配置社会政策，兼顾全社会养老产业的公平和效率问题。还要积极鼓励社会力量参与养老产业，民间资本和组织可实施多种服务。民间资本通过自筹、捐赠、政府补贴的多种渠道投入养老产业，从事生产、零售、中介和投资等业务，贯穿老年产业的生产、服务和供应的各个环节。另外，政府可依据相关优惠政策，将部分盈余社会保险基金投资于养老产业，获得相应的社会效益和经济效益。建立养老产业的行业标准。我们可以借鉴一些比较成熟的养老产业行业标准和评价体系，制定符合我国实际的资质认证、营业场地建设、设备投放及经营评价的指标。具体标准应有：养老服务业、养老产品、老年住宅、养老机构资质、养老社区管理等的各项标准。建立和完善职业标准，设置进入和退出门槛，生产和服务人员实行职业资格认定和持证上岗制度。

（四）重视养老服务人员培训，提升服务专业化、职业化水平

政府应把提高养老机构服务队伍质量纳入服务标准化目标之一，将服务人员的素质作为衡量养老服务质量的一个重要指标。养老服务产业需要高素质的专业人才，从业人员需要全面掌握综合性养老服务专业知识，如老年医学、护理学、营养学及心理学等。因此，政府应高度重视养老护理和服务人员的职前培训，加强综合素质和技术水平的评定，严格养老护理任职人员的从业资质选拔和职业认证条件。积极鼓励有条件的高等院校和职业教育机构，设立养老产业开发专业，为养老产品的开发、经营和管理，为养老服务，培养有知识、懂技术、会经营管理的专业人才。应依托卫生院校、科研院所、行业协会，通过系统的专业化知识和技能培训，提高现有的养老管理服务人员素质和水平；同时还需要通过招考、招聘、定向培养等多种方式，引进一批学历较高的年轻优秀人才。还要大力发展社区义工志愿者服务队伍，完善义工注册制度和激励机制。提高养老服务从业人员的职业地位，规范社区工作人员的职业技能。

（五）培育壮大非营利组织

从地位和性质来看，非营利组织是与政府组织、营利组织相对应的组织，主要致力于社会服务和管理，其基本宗旨是满足社区居民的需要。从社会发展的总趋势来看，非营利组织是社区养老服务体系中不可缺少的骨干力量，是社区服务的重要组成部分。因此，各级党委政府至少应该通过几下几条途径培育壮大非营利组织，使其在社区养老服务过程中发挥越来越重要的作用。第一，结合政府机构和事业单位体制改革，把那些职能等同于非营利组织但却隶属于政府系列，和那些直接从事社会福利工作的事业单位转变为非营利组织，尤其是把社区服务中心、社区文体活动中心等事业性单位转变为非营利组织。第二，进一步调整政府组织与社会团体之间的关系，构建新型伙伴关系，促使现有的社会团体尽快发展为规范、成熟的非营利组织。要在加强、提高政府对社会团体的宏观调控能力的同时，把社会团体的人事、业务自主权归还给社会团体，使它们真正成为独立法人、使它们能够依法自主地开展社区服务工作。第三，培育发展社区群众性服务组织，尤其是社区服务志愿者组织，社区老年人组织、社区文化组织等等，广泛动员居民群众加入这些群众性组织，并且使之发育为规范、成熟的非营利组织，主动、有序地开展社区服务活动。

天津经济课题组

总策划：孟 力

采写运营：李向春 虞冬青

张丽恒 曲 宁

统筹：仲成春

F062.9

A

1006－1255－（2015）07－0037－08