新版《行政诉讼法》对质监部门的影响及建议

■文/王 新 刘大伟

新版《行政诉讼法》对质监部门的影响及建议

■文/王 新 刘大伟

升级前的《行政诉讼法》是由第七届全国人大二次会议于1989年4月4日通过，于1990年10月1日起施行，至今已25年。为进一步保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，第十二届全国人大常委会第十一次会议于2014年11月1日通过了对《行政诉讼法》的修改决定（涉及61处修改内容）。修改后的《行政诉讼法》（以下简称新版《行政诉讼法》）于2015年5月1日起施行。新版《行政诉讼法》对行政机关的行政决策和行政行为提出了新的更高要求。2015年是质监部门深化改革主动适应经济发展新常态，建设法治质监的重要一年，深入理解行政诉讼法的新规定，认识其对质监部门的影响，进而采取措施主动适应这一变化，值得质监部门及其工作人员认真思考。有鉴于此，本文拟对前述内容作一阐述。

新版《行政诉讼法》对质监部门的影响

1.行政诉讼法的新规定。

《行政诉讼法》共进行了61处修改，这里主要是对质监部门的决策和行为可能产生影响的规定进行列举，包括以下几个方面：

（1）、行政机关负责人出庭应诉。第三条第三款规定：“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”

（2）、复议机关作被告。第二十六条第二款规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”第七十九条规定：“复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。”

（3）、证据种类增加。第三十三条第一款规定：“证据包括：（四）电子数据；”

（4）、起诉期限延长。第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”

（5）、改立案审查制为立案登记制。第五十一条第一款规定：“人民法院在接到起诉状时对符合本法规定的起诉条件的，应当登记立案。”

（6）、规章以下规范性文件附带审查。第五十三条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”

（7）、行政案件有限调解。第六十条规定：“人民法院审理行政案件，不适用调解。但是，行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。”

（8）、行政行为合理性审查。第七十条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（六）明显不当的。”第七十七条第一款规定：“行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的，人民法院可以判决变更。”

（9）、强化拒绝履行判决裁定调解的措施。第九十六条规定：“行政机关拒绝履行判决、裁定、调解书的，第一审人民法院可以采取下列措施：（二）在规定期限内不履行的，从期满之日起，对该行政机关负责人按日处五十元至一百元的罚款；（三）将行政机关拒绝履行的情况予以公告。”

2.新规定对质监部门的影响。

（1）、质监部门负责人的义务和责任增加。首先，将出庭应诉确定为行政机关负责人的一项法定义务。虽然之前的行政诉讼案件中，也有行政机关负责人出庭应诉的规定，但主要是作为依法行政考核的一项指标，仅仅是一项制度规定，而从法律层面进行规定后，今后行政机关负责人出庭应诉将成为常态。其次，新增了行政机关负责人对行政机关拒绝履行判决、裁定、调解书的法律责任（行政机关拒绝履行判决、裁定、调解书的，一审法院可以从期满之日起，对该行政机关负责人按日处五十元至一百元的罚款）。

（2）、行政诉讼风险及败诉风险增大。首先，行政诉讼案件数量可能增加。一方面对于公民、法人、其他组织的起诉，人民法院改之前的立案审查为立案登记，进一步降低了诉讼门槛。当事人对质监部门的行政行为不服，均可以提起行政诉讼。另一方面，市级（地级）以上质监部门作被告的几率增加。作为行政复议机关，市级以上质监部门之前如果维持下级质监部门的行政行为，申请人不服的，只能起诉下级质监部门，而新行政诉讼法施行后，前述情形下，上下两级质监部门将作为共同被告。其次，新版《行政诉讼法》规定人民法院应当依法作出判决，行政机关及其工作人员不得干预法院的受理及裁判，结合十八届四中全会以及相应的司法体制改革措施，之前人民法院对于地方政府部门不当行政行为“一定程度上的偏袒”的局面必将发生重大转变。在此情形下，质监部门执法中如存在程序违法或其他不当行为，被撤销、变更或确认违法的可能性大为增加。

（3）、行政处罚案件处理时限延长。一是行政处罚决定执行的不确定性增加。行政处罚决定执行包括当事人自觉履行和申请法院强制执行两种。新版《行政诉讼法》施行后，起诉期限由三个月延长为六个月，当事人在收到行政处罚决定书后，拥有了更多的“思考时间”，行政处罚决定是否被自觉履行的不确定性增加，尤其是涉及到罚款金额的案件，在处罚条款规定了较大裁量幅度的情形下，当事人更有可能通过诉讼方式，达到少缴罚款的目的。二是罚没物品的处置时限延长。《质量技术监督罚没物品管理和处置办法》第十二条规定，自行政处罚决定书送达后，在规定期限内未申请行政复议也未提起行政诉讼的罚没物品，质监部门应当在半年内提出处理意见（按照物品的不同特征和相关规定采取监督销毁、拍卖、变价、作必要的技术处理等方式进行处置）。起诉期限的延长直接带来了罚没物品处置的时限延长即由行政处罚决定书送达后的最长9个月延长为12个月。三是行政处罚案件的结案时限延长。行政处罚决定书送达后，当事人在法定期限内未复议、诉讼的，处罚决定执行到位后，办案人员会将案件材料整理成卷报请结案，随后归档，一个处罚案件得以办结。起诉期限延长后，处罚案件的结案时限也相应延长。

（4）、对质监人员的履职要求提高。一是对稽查人员办案提出了新要求。一方面，新行政诉讼法增加了电子数据这一证据种类，这就要求稽查人员在案件调查取证过程中注重对此类证据的收集和固定，包括电子邮件、手机短信、网上聊天记录、博客等，同时还应符合电子数据证据的合法性要求；另一方面，随着制售假冒伪劣商品行政处罚案件信息的网上公开、规范行政处罚自由裁量权力度的加大，行政处罚案件在做到事实清楚、证据确凿、法律适用正确等合法性要求的同时，应进一步提升处罚裁量幅度的合理性。二是对全体人员依法行政提出了更高的要求。当事人法律维权意识的不断提升，行政诉讼门槛的进一步降低、人民法院依法判决的力度加大，这三个方面的新变化均对于质监部门及其工作人员在日常检查（监察）、行政审批、信息公开等方面提出了更高要求。

质监部门主动适应新版《行政诉讼法》的建议

1.加强学习宣贯力度。首先，学习《行政诉讼法》的新变化。通过邀请法院审判业务专家、诉讼律师开展专题培训或讲座等形式，对新版《行政诉讼法》进行深度解读，使执法人员了解其修改背景、条文修改原因等内容，掌握重点条款的法律要义；其次，加大对从事行政处罚、行政审批、政府信息公开人员以及新进人员的法律法规培训力度；再次，推动全体人员学习各类质量法律法规，以知识竞赛、模拟演练等形式，丰富学习形式，巩固学习效果。

2.建立配套制度规定。一是制定或完善《质量技术监督部门行政应诉办法》，增加质监部门负责人出庭应诉的新规定，明确负责人出庭应诉的案件类型、与其他诉讼代理人在庭审时的分工等内容，推动质监部门负责人实质性出庭应诉，不仅到庭，而且积极参与法庭调查、法庭辩论；二是在全面推进依法治国的大背景下，出台法治质监建设的全局性意见，促进质监部门各项工作的法治化；三是建立规范性文件筛查机制，业务处室下发对监管对象产生影响的文件前，应与法制部门沟通，由法制部门进行审查，确属规范性文件的，严格按照规范性文件的制定程序进行。

3.及时完善行政文书。一是对执法文书中涉及当事人权利救济部分的起诉期限及时进行修改，主要涉及行政处罚、行政许可、行政强制等文书，5月1日起，及时启用新文书；二是根据行政审批制度改革、政府信息公开等方面的新要求，进一步完善行政文书，包括：规范行政强制措施决定书中的期限告知和延长强制措施决定书，规范行政许可文书的印章使用和文书送达，规范政府信息公开答复书格式以及质量申诉举报处理文书格式等；三是结合规范行政处罚自由裁量权行使，进一步增强行政处罚决定书中处罚裁量的说理性，对当事人陈述申辩意见的采纳情况以及从轻减轻、从重处罚的理由均应予以明确阐述，最大程度上取得当事人的认可，从而使处罚决定能够得到自觉履行；四是上级质监部门应及时指导职能调整后的县级市场监督管理部门的执法文书修订和规范使用。

4.提升依法履职水平。一是进一步规范行政决策。对于重大的行政决策，严格遵循公众参与、专家论证、风险评估合法性审查、集体讨论决定等程序，确保决策的合法性、科学性和实效性；二是进一步规范行政执法。在行政审批、日常检查、案件查处、信息公开等工作中，以法治为统领，将学法、执法、普法有机结合，严格依法办事，坚决做到“法定职责必须为、法无授权不可为”，同时杜绝不作为、慢作为，确保行政权力阳光透明运行；三是进一步提升执法监管效能。注重运用信息化手段，强化技术执法，加强事中、事后监管。在产品质量风险监测、特种设备安全监察、申诉举报处理等工作中，充分利用大数据的方式和理念，提高质监工作监管有效性：根据风险监测结果，发布风险预警和消费提示；根据一定时期申诉举报案件情况，确定重点监管行业和企业，同时进行针对性行政指导。在电子商务产品执法打假工作中，创新调查取证方式和手段，注重收集电子网页、网上聊天记录、电子订单等证据，提高办理电商平台制售假冒伪劣产品案件的水平。

5.妥善应对行政争议。一是严格依法作出复议决定。市级以上质监部门作为行政复议机关，对于下级部门违法、不当的行为或者不作为的，应依法坚决予以撤销、变更、确认违法或者责令履行，同时向其发出法律意见书，切实发挥行政复议的监督和纠正功能；二是积极应对行政诉讼。鼓励和支持行政执法人员取得法律职业资格，加强对出庭应诉人员行政诉讼实务和诉讼技巧的培训，提高其应诉水平。加强与法院的沟通协调，对于某些因行使自由裁量权引发的诉讼案件，在符合法律规定的前提下，可以在法院的主持下，通过调解的方式，解决行政争议。同时，应充分尊重并履行法院对质监部门作出的不利生效裁判。

（作者单位：江苏省苏州市质量技术监督局）